21世紀經濟報道記者柳寧馨 杭州報道

長三角地區空間發展藍圖已確立。

12月3日，國務院對外發布關于《長三角國土空間規劃（2023—2035年）》（以下簡稱《規劃》）的批復。批復指出，《規劃》是國家級國土空間專項規劃，是長三角空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。

《規劃》將從分散的都市圈形態進一步推向整體一體化，明確科創走廊的支撐作用，并通過有序布局產業集群轉移，促進人才、資本、技術等要素在滬蘇浙皖四省市間高效順暢流動。

在受訪專家看來，此次獲批的《規劃》圍繞要素流動、產業轉移、創新驅動等發展方向，構建了長三角一體化的空間保障，也明確了長三角各都市圈協同的層次。同時，長三角的陸海統籌推動長江經濟帶與東海海域協同布局發展，從近岸開發向深遠海拓展，從單一要素布局向港產城復合空間發展轉型。

（資料圖）

清晰劃分都市圈層次

批復強調，《規劃》要落實長三角一體化發展戰略部署，建設世界級城市群，支撐長三角在中國式現代化中走在前列，更好發揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，《規劃》圍繞要素流動與產業轉移的空間保障，構建了長三角一體化進程中從核心區、重點區域到外圍地區的三級推進邏輯，覆蓋了不同類型區域，確保沒有任何地區被遺漏，國土空間布局上不存在空白和天窗。

批復指出，優化以都市圈為引領的空間格局，支持上海發揮龍頭帶動作用，加強上海大都市圈與蘇錫常都市圈空間融合，以及與南京、杭州、合肥、寧波都市圈空間統籌，支撐世界級城市群建設。

曾剛認為，此次批復的核心亮點之一，是明確將都市圈和城市群統籌起來，強調建設具有競爭力的世界級城市群，必須先把多個都市圈建設好。此前很多人對長三角城市群與各都市圈之間的關系存在疑問，擔心出現重疊交叉、權責不清的情況，而這次批復清晰劃分了不同層次的關系。

在曾剛看來，此次《規劃》獲批表明，上海與蘇錫常都市圈的融合提升了世界級城市群的影響力，蘇錫常是上海大都市圈的核心圈層，兩者范圍雖有大小之分，但需在諸多事務上協同推進，且上海與蘇州的互融同城化水平較高，為這種高度契合的融合模式提供了基礎。

另一圈層則是上海大都市圈與南京、杭州、合肥、寧波等都市圈的分工協調。這些都市圈與上海及彼此之間雖存在產業高度集聚的關聯，但在功能定位上各有側重，各揚所長，協同推進世界級城市群發展。

曾剛進一步分析指出，在這樣的圈層劃分背景下，后續在重大項目布局、產業發展、基礎設施建設、基本公共服務供給以及制度建設等方面，預計會根據不同圈層的定位采取差異化的規劃并予以落實。

“此次批復通過厘清城市群與都市圈的關系、劃分不同都市圈之間的發展層級，讓各方形成統一共識，便于后續統一謀劃，從而提升長三角區域發展的整體效能，推動長三角空間布局的重構與優化。”曾剛表示。

明確產業轉移空間藍圖

都市圈融合最核心的是要素流動。在此次批復的《規劃》中，科創空間的布局尤其受到關注。

批復提出，強化科技創新和產業創新空間跨區域協同，重點保障長三角G60科創走廊、沿滬寧產業創新帶、寧杭生態經濟帶等空間需求。

在現有多條科創走廊疊加的情況下，長三角未來如何避免“創新資源同質化競爭”？科創空間跨區域統籌的關鍵制度或機制創新在哪里？

在曾剛看來，《規劃》明確了三條科創走廊的布局，這三條走廊在空間上形成一個三角形，其核心頂點包括上海、南京、杭州，廣義上還可延伸至合肥，這個三角形構成了長三角科技創新與產業鏈融合的核心支撐骨架，同時也是生態協同發展的重要載體。

三條科創走廊雖同屬長三角科創空間的重要組成部分，但各自的功能定位和側重點存在差異，并非同質化布局，而是形成了互補互促的關系。

具體來看，曾剛認為，長三角G60科創走廊更多基于科技成果的轉化應用，聚焦于產業鏈與科技創新的深度結合，推動各類創新資源在走廊內高效流動與整合。沿滬寧產業創新帶以重大應用技術開發為主體功能，承擔著壯大戰略性新興產業、培育未來新賽道產業的艱巨任務，重點圍繞關鍵應用技術突破，為區域產業升級提供核心技術支撐。寧杭生態經濟帶則側重于生態環境建設與綠色技術開發，同時著眼于通過綠色發展，探索后進地區實現高質量、跨越式發展的新路徑，在推動區域均衡發展與生態協同方面發揮重要作用。

“這三條科創走廊的底層邏輯是一致的，都是為了構建生態綠色基座，促進產業創新與科技創新的深度融合，共同支撐長三角高質量一體化發展，成為長三角高質量發展的核心三角支架。”曾剛表示。

此次批復還提出，優化沿江、沿海地區傳統產業用地布局，加強傳統產業集群向蘇北、皖北、安徽沿江等地區有序升級轉移的空間保障。

在曾剛看來，對于蘇北、皖北、安徽沿江等地區而言，核心任務是承接中心城市的產業和技術梯度轉移，但這種轉移并非低端產業的簡單遷移，而是基于地區自身優勢的精準承接，目的是與中心區形成互補關系，構建中心城市側重研發、周邊地區側重生產的跨地區產學研合作機制。

“《規劃》在國土空間上為這種梯度轉移和產業協作做出了具體安排，明確了不同區域的功能定位，讓各地區的優勢得以充分發揮。”曾剛說。

長三角具備實現產業梯次轉移的良好基礎，其區域空間格局最完整、城市能級布局最完善。

中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員金田林在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，此次批復的《規劃》將產業轉移從以往的市場行為和區域性政策，上升到國家空間戰略層面，這有效地解決了以往產業轉移的核心難題：一方面為承接地提供了空間載體和政策支持，另一方面也破解部分高能級城市因短期稅收、就業考量而不愿推進產業的困境。

“對于空間資源相對稀缺的高能級城市而言，推進產業轉移“騰籠換鳥”能為前沿科技創新、未來產業發展等騰出寶貴空間；而蘇北、皖北等承接地則通過承接產業獲得發展新動能，最終實現長三角區域內產業鏈的合理配置。”金田林表示。

根據批復的提法，《規劃》有望通過剛性底線管控和生態跨區域協同，杜絕產業轉移帶來的資源環境問題，提示產業轉移并非簡單的工廠搬遷，而是一個需要與承接地特色資源相結合，并充分考慮環境承載力的價值再創造過程，以實現真正的區域協同高質量發展。

陸海統籌新突破

此次對《規劃》的批復對陸海統籌也有詳細說明。批復提出，優化陸海統籌、江海聯動的空間格局，推進沿海地區港航功能、港產城等重要空間的協同布局，合理有序利用深遠海空間，釋放海洋空間發展潛能。

在金田林看來，海洋經濟發展已從以往區域戰略中的附屬表述，提升到了新的高度。作為國家高質量發展引擎的區域，國家對長三角在陸海統籌方面的期待與要求也更高。

不過，當前我國陸海統籌仍面臨多重瓶頸制約。在金田林看來，首先是規劃與管理的割裂問題，陸域規劃與海域使用規劃長期處于“兩張皮”狀態，本質是“重陸輕海”傳統觀念在空間管理上的體現，未能實現陸地優勢與海洋賦能的相互加持。

其次是開發收益周期錯配，地方政府受考核壓力和發展需求影響，更傾向于投資能快速帶來稅收的近岸開發，對深遠海開發缺乏動力。此外，跨區域生態補償和空間管控約束缺乏剛性標準，陸域污染物輸入對河口及近岸生態環境造成深刻影響，這與國家正在推動構建的“從山頂到海洋的保護治理大格局”目標存在差距，港產分離、港城脫節現象較為突出。

金田林認為，針對長三角的陸海統籌發展，此次《規劃》的批復明確了三大突破方向。一是將長江黃金水道與東海海域視為完整的聯動空間系統，進行整體設計，契合我國經濟“T字型”布局特點，推動長江經濟帶與東海海域協同布局發展。

二是從近岸開發向深遠海拓展，規劃提出合理有序利用深遠海空間、釋放發展潛能，這為長三角突破資源環境約束、探索海洋新能源、藍色碳匯、遠洋漁業等未來產業提供了規劃前瞻性和空間載體合法性依據，海上光伏、風電、潮流能等新能源利用方式有望在深遠海得到進一步開發。

三是從單一要素布局向港產城復合空間發展轉型，規劃要求推進沿海地區港航功能、港產城等重要空間協同布局，意味著空間規劃管控單元將從單一的港口、工廠、城區，升級為功能復合、安全高效的空間綜合體。

在金田林看來，港產城一體化要打破行政邊界，實現港口體系、產業鏈布局與城市功能的協同發展，關鍵在于依托都市圈這一新型空間組織模式，推進跨域一體化的規劃、建設與管理，將港產城一體化升級為港口都市圈模式。《規劃》也明確提出要“優化以都市圈為引領的空間格局”。

“國際上，日本東京、荷蘭阿姆斯特丹等依托優質港口形成的世界級港口都市圈，為長三角提供了成熟范例。長三角作為港口密集、產業發展程度高、經濟活躍度高的區域，具備向港口都市圈模式發展的基礎。”金田林說。