21世紀經濟報道記者 李莎
今年以來，城市更新政策密集發力。
12月3日，國務院以“深入推進以人為本的新型城鎮化，著力構建城鄉融合發展新格局”為主題，進行第十七次專題學習。其中提到，要深入實施城市更新行動，把城市更新和消除安全隱患、穩樓市等工作結合起來，扎實推進好房子建設和房地產高質量發展。
城市更新是推動城市高質量發展的重要抓手，今年以來，從中央頂層設計到地方政策實施，城市更新政策密集落地，覆蓋更新目標、重點任務、保障支持政策等關鍵維度，多層次政策體系持續完善。資金與用地等堵點問題正在通過創新機制探索突破。
中國社會科學院研究員、國家未來城市實驗室副主任王業強向21世紀經濟報道記者表示，隨著政策體系不斷完善，城市更新將成為新型城鎮化建設的重要引擎。明年城市更新政策或更加注重系統性、協同性和可持續性，通過制度創新破解資金壓力大、協調難度高等挑戰，推動城市高質量發展。
（資料圖）
政策持續加碼
城市發展邁入“存量時代”，城市更新的重要性愈加凸顯。今年以來，從中央到地方，多項政策舉措支持城市更新，推進相關工作加速落地見效。
今年5月，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（后簡稱《意見》），系統部署城市更新目標任務與保障措施。《意見》圍繞用地保障，多元投融資機制構建，法規標準健全等關鍵環節提出具體要求，確立了城市更新的總體框架，為城市更新高質量、可持續發展提供制度支撐。
7月中旬，中央城市工作會議召開，高質量開展城市更新，被列為接下來城市工作的重點任務之一。8月15日發布的《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》進一步細化實施路徑，明確提出科學制定實施城市更新專項規劃，一體化推進城市體檢和城市更新，創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好城市環境，促進產城融合、職住平衡。
10月11日，在國新辦舉行的高質量完成“十四五”規劃系列主題新聞發布會上，住房城鄉建設部有關負責人強調，要高質量開展城市更新，把城市更新擺在更加突出的位置。并明確，做好城市更新工作，要扎實開展城市體檢評估，編制城市更新規劃，分輕重緩急謀劃好城市更新項目，統籌政策和資金，加強組織保障，推動各項任務盡快落地見效。
11月21日，住房城鄉建設部召開全國城市更新工作推進會，進一步強調，城市更新是推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，城市更新的地位被進一步強化。會議還要求，要認真貫徹落實《意見》，因地制宜、探索創新，著力在規劃、資金、運營、治理4個方面下功夫。
各地支持政策也在密集出臺。如11月28日，《天津市城市更新條例》審議通過，明確城市更新的基本原則和主要任務，并細化了城市更新實施、保障措施、監督管理等環節內容。再如9月30日，《重慶市持續推進城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》出臺，明確城市更新的階段性目標任務以及支撐保障措施，為城市更新繪制“路線圖”。
王業強表示，2025年以來，從中央到地方的城市更新政策呈現出系統性、全面性和創新性的特點，形成了多層次、多維度的政策體系。城市更新的頂層設計得到強化，財政支持機制得到創新，工作推進機制更加完善。這些政策不僅回應了城市發展面臨的現實挑戰，也為推動城市高質量發展提供了制度保障。
探索突破資金、用地堵點
城市更新的資金、用地等難點堵點問題也正通過政策與實踐探索突破。
城市更新涉及的主體多、資金需求量大、資金籌集渠道有限、投資回報周期較長，成為城市更新推進過程中的難題。針對這一情況，今年4月，財政部、住建部聯合印發《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》，明確通過競爭性選拔的方式，對20個城市給予中央財政定額補助。補助資金的使用范圍包括重點樣板項目和更新機制項目，其中樣板項目涉及地下管網更新改造、污水處理、市政基礎設施改造、既有片區更新改造等內容。
王業強認為，這種“以獎代補”機制可以有效調動地方的積極性。6月4日，2025年城市更新行動評審結果公示，北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱等城市入選。未來幾年，中央財政計劃補助超過200億元，支持這20個城市實施城市更新行動，探索建立可持續的城市更新機制，補齊城市基礎設施的短板弱項。
除中央財政直接支持外，金融工具的創新也為城市更新注入活水。12月1日，國家發展改革委印發《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目行業范圍清單（2025年版）》，進一步拓展基礎設施REITs發行范圍，城市更新設施被納入其中。
中指研究院相關負責人表示，這項政策落地直接為城市更新拓寬了長期低成本融資渠道，是落實“健全多元化投融資方式”的具體表現。
王業強進一步指出，這一政策是城市更新項目資金籌集機制的創新，也可以提升社會資本的參與度提升，提高項目運營效率。具體來看，REITs為城市更新項目提供了市場化、可持續的融資渠道，構建“投資—建設—運營—退出—再投資”的良性循環；REITs公開交易的屬性為投資者提供了參與城市核心資產投資的渠道，既拓寬了居民財富管理渠道，也為城市更新匯聚了更廣泛的社會資本，特別是“城市更新+租賃住房”模式與REITs融資特性高度契合，將激勵社會資本參與積極性；資本市場的專業化篩選機制倒逼城市更新項目提升運營效率，推動項目從“重建設”向“重運營”轉變。
除此之外，其他金融支持方式也可同步探索。王業強認為，在推進城市更新過程中，還可以探索專項債券、PPP（政府與社會資本合作）模式、銀行貸款的創新產品等金融支持方式。以銀行貸款的創新產品為例，如政策性銀行貸款、商業銀行發行城市更新主題ABS、城市更新信貸等特色金融產品。
地方實踐也在積極尋求用地政策突破。如12月1日，重慶舉行《重慶市要素市場化配置綜合改革試點行動方案》政策吹風會，會上透露，對城市更新項目中，包含增加公共服務功能的項目，實行土地政策“新突破”。即在空間布局條件允許的前提下，按現狀建筑面積或原批準計容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持。
中指研究院相關負責人認為，重慶這一舉措在提升居住品質的同時，也將激勵更多市場主體參與城市更新，為其他城市提供了較好的參考借鑒。預計未來城市更新配套政策將繼續落位，也將有更多城市創新土地政策給予城市更新更大支持，探索“增容”獎勵有望成為破局的關鍵抓手之一。
把城市更新與穩樓市結合
12月3日，國務院以“深入推進以人為本的新型城鎮化，著力構建城鄉融合發展新格局”為主題，進行第十七次專題學習。其中提到，要深入實施城市更新行動，把城市更新和消除安全隱患、穩樓市等工作結合起來，扎實推進好房子建設和房地產高質量發展。
中指研究院相關負責人表示，這次專題學習進一步明確了城市更新在穩樓市、推動房地產高質量發展中的重要作用。城市更新與穩樓市的結合點涉及多個方面，如本次提到的扎實推進好房子建設，有利于提升居住品質和房屋價值，進而穩定市場預期。也將直接釋放住房需求，帶動市場活躍度提升。
根據中指研究院監測，2024年以來全國已有超130地出臺或優化房票安置政策，一線城市相繼跟進落地，上海金山區、青浦區、嘉定區等多區落地房票安置實施辦法。從落地效果來看，廣州黃埔區自去年4月落地房票后，截至今年11月末，累計通過房票認購商品房超4400套；截至11月23日，上海嘉定區核發房票463張，預定房源412套。
“十五五”規劃建議明確，堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。
王業強認為，2026年城市更新政策將更加注重系統性、協同性和可持續性，通過制度創新破解資金壓力大、協調難度高等挑戰，推動城市高質量發展。
王業強從三方面進一步分析2026年城市更新政策趨勢：第一，多目標協同政策。國務院第十七次專題學習明確將城市更新與消除安全隱患、穩樓市等工作結合，2026年或將出臺整合性政策框架，實現“安全+民生+經濟”多目標協同推進。目前住建部已提出在規劃、資金、運營、治理四個方面下功夫的工作思路。
第二，城市更新與房地產聯動機制。將建立城市更新與房地產市場健康發展的聯動機制，通過更新項目帶動房地產供給側結構性改革，重點支持“好房子”建設和房地產高質量發展。?
第三，金融支持政策創新。擴大城市更新專項債券規模，突破“不超過項目總投資50%”的限制，深化REITs試點，推動更多城市更新項目資產證券化，開發“城市更新貸”等特色金融產品。?
