21世紀經(jīng)濟報道記者周瀟梟 北京報道  10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發(fā)國債和2023年中央預算調(diào)整方案的決議，明確中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，增發(fā)國債全部通過轉移支付安排給地方，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板。

這次全國人大常委會還表決通過了十四屆全國人大常委會關于授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定，授權國務院在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度部分新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額），授權期限為決定公布之日至2027年12月31日。

今年以來，我國經(jīng)濟在穩(wěn)定持續(xù)恢復，但是需求不足的問題始終存在。10月底的這次全國人大常委會，審議通過增發(fā)萬億國債、提前下達2024年部分地方新增債務限額，無疑將進一步提振相關需求，推動我國四季度經(jīng)濟和明年一季度經(jīng)濟向好。

增發(fā)萬億國債促投資

新華社消息顯示，今年以來，我國多地遭遇暴雨、洪澇、臺風等災害，地方災后恢復重建任務較重；近年來，各類極端自然災害多發(fā)頻發(fā)，對我國防災減災救災能力提出了更高要求。中共中央政治局常務委員會8月17日召開會議，研究部署防汛抗洪救災和災后恢復重建工作，提出“加快恢復重建”“進一步提升我國防災減災救災能力”。為了落實該會議精神，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，作為特別國債管理。全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。

此次增發(fā)的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，今年擬安排使用5000億元，結轉明年使用5000億元。據(jù)財政部介紹，資金將重點用于八大方面：災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區(qū)和京津冀受災地區(qū)等高標準農(nóng)田建設。

從我國歷史經(jīng)驗來看，此前僅有幾次增發(fā)國債行為，分別是1998年發(fā)行特別國債補充國有獨資商業(yè)銀行資本金、1998年-2000年亞洲金融危機時期增發(fā)國債用于增加固定資產(chǎn)投資，和2007年發(fā)行特別國債購買外匯成立中投公司。此外，2020年還發(fā)行了1萬億抗疫特別國債。

根據(jù)我國預算法的規(guī)定，經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)需要增加或者減少預算總支出的等情況，應當進行預算調(diào)整。中央預算的調(diào)整方案應當提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。

按照今年3月份審議通過的預算報告，2023年赤字率按3%安排，全國財政赤字3.88萬億元，其中中央財政赤字3.16萬億元，地方財政赤字7200億元。另外，適度增加地方政府專項債券規(guī)模，新增專項債務限額3.8萬億元。

萬億增發(fā)國債用于災后重建相關基建投資，且明確在今明兩年使用，無疑將推動當前經(jīng)濟更好恢復，也有助于2024年經(jīng)濟開好頭。

三季度我國經(jīng)濟呈現(xiàn)筑底回升態(tài)勢，四季度有望延續(xù)恢復向好的態(tài)勢，2023年我國經(jīng)濟有望實現(xiàn)5%左右的增長。不過，我國經(jīng)濟當前依然存在內(nèi)需不足的問題，其中今年以來投資累計增速逐月下行就是例證。

1-9月份我國固定資產(chǎn)投資增速為3.1%，相較1-3月份5.1%的增速有明顯回落，背后主要拖累因素是房地產(chǎn)投資的持續(xù)負增長。另外，基建投資整體保持較好增速（1-9月份增長6.2%），為穩(wěn)增長政策發(fā)力的重要方向，但也呈現(xiàn)累計增速逐月回落的態(tài)勢，背后存在地方財政收支矛盾加劇、部分地方債務壓力加大等原因。

此時增發(fā)萬億特別國債，無疑將推動中國經(jīng)濟更快更好地向潛在增速回歸。考慮到今年新增地方專項債券3.8萬億元整體要求在10月底前使用完畢、10月以來超萬億特殊再融資債券密集發(fā)行，10月下旬明確要增發(fā)國債，且市場預期2024年部分地方新增債務限額將提前下達，積極財政政策多管齊下加力穩(wěn)增長。

提前下達債務限額或成為常態(tài)化機制

早在2018年12月底，當時的全國人大常委會審議通過了授權議案：一方面，授權國務院提前下達2019年部分地方政府債務限額；另一方面，授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增地方政府債務限額，授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。也就是說，2018年年底審議通過的授權決定的期限為5年。

這次全國人大常委會議繼續(xù)授權國務院提前下達部分新增地方債務限額，且期限仍然為5年。

繼續(xù)授權在于這個機制取得積極成效。2018年以來，提前下達部分新增地方債限額，成為近五年財政政策的常規(guī)安排。提前下達來年部分新增額度，有助于各省提前進行預算安排，這部分債務資金能更好地發(fā)揮作用。若沒有授權提前下達，只有等3月份全國兩會審議通過當年預算報告（包括地方債額度）之后，財政部才能將各省額度下達地方，地方再經(jīng)同級人大常委會審議調(diào)整預算之后，才能使用新增地方債務資金，這個周期比較長。

10月20日，國務院關于提請審議授權提前下達部分新增地方政府債務限額的議案提交十四屆全國人大常委會第六次會議審議。受國務院委托，財政部副部長朱忠明作草案說明。

朱忠明介紹，建立健全提前下達新增地方政府債務限額管理制度，可以指導地方加快新增地方政府債券發(fā)行使用，保障重點項目建設進度；督促地方將債券資金納入年初預算，規(guī)范預算管理；協(xié)調(diào)債券發(fā)行時間，均衡發(fā)行規(guī)模，合理降低融資成本。總體來說，充分發(fā)揮了提前下達制度對擴大政府投資、完善預算管理的積極作用。

根據(jù)我國立法法的規(guī)定，“授權立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。”

據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，與授權提前下達部分新增地方債務限額相關的是修訂預算法。9月初，本屆人大常委會五年立法規(guī)劃對外公布，其中預算法的修訂列入了立法規(guī)劃的“第二類項目”，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

提前下達2024年額度，讓新增地方債務資金盡快發(fā)揮效果，對于推動2024年經(jīng)濟平穩(wěn)運行至關重要。由于2023年地方政府新增債券規(guī)模為4.52萬億元（其中，一般債券為7200億元，專項債券為3.8萬億元），今年底可以提前下達2024年新增地方債務限額最高可達2.71萬億元。

中信證券首席經(jīng)濟學家明明對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，中央決定增發(fā)萬億國債，今年赤字率到3.8%，這是少見的大手筆。增發(fā)萬億國債，通過中央加杠桿來滿足災后重建的需求，可以提振總需求，拉動經(jīng)濟增長。預計2024年財政政策仍將積極發(fā)力，地方政府收入承壓的背景下，專項債規(guī)模有望保持穩(wěn)定，增發(fā)1萬億國債有5000億元將結轉明年使用，通過中央財政加力來彌補地方財力不足。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，中央審時度勢，實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢做出合理的預算調(diào)整，充分利用我國較大的中央財政空間。這有利于擴大總需求、提振信心和預期、增加地方可支配財政資金，為四季度和2024年的經(jīng)濟運行打下好的基礎。2024年經(jīng)濟形勢總體上仍將延續(xù)今年的疫后恢復態(tài)勢，政策方面仍要繼續(xù)實施積極的財政政策、穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策、繼續(xù)發(fā)力的房地產(chǎn)政策，致力于擴大需求、提振市場信心。