21世紀經(jīng)濟報道記者 張偉澤 香港報道 

中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議于2024年7月15日至18日在北京舉行。財稅改革是本次全會的重點議題之一，如何推進新一輪財稅體制改革備受關(guān)注。

中國宏觀經(jīng)濟論壇副主席閆衍在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時表示，黨的二十屆三中全會對國家社會經(jīng)濟發(fā)展新階段所遇到的主要問題做了系統(tǒng)性的回應，同時也對未來發(fā)展的問題進行了前瞻性部署。

閆衍進一步表示，1994年分稅制改革是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的系統(tǒng)性制度變革，也奠定了當前我國財政關(guān)系的基本格局，在發(fā)展中逐步形成了收入分配以及事權(quán)和支出責任劃分的初步框架。經(jīng)過30年的發(fā)展，中國的財政體系格局不斷變化，需要對存在的問題進行改革。

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要深化財稅體制改革，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權(quán)限。完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。

閆衍認為，目前我國財稅制度最主要的問題在于央地關(guān)系未完全理順，地方政府支出壓力較大。部分具有一定全局性、外溢性意義的支出責任過度下放，導致中央與地方的事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，進而導致地方財政情況的失衡。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國地方政府債務余額407373億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務158688億元，專項債務248685億元；政府債券405711億元，非政府債券形式的存量政府債務1662億元。

對于地方政府目前存在的債務問題，閆衍認為，目前地方債務總體風險可控，但結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性問題較為突出，包括債務壓力突出，地方政府債務結(jié)構(gòu)與政府財力存在錯配等。中長期來看，需建立并完善防范化解地方債務風險長效機制以及同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，提升在中長期發(fā)展中解決地方債務問題的能力，提升地方政府債務的可持續(xù)性。

《決定》也提到，要推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。

數(shù)據(jù)顯示，2023年我國增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅四大稅種總計占稅收收入的78.0%。其中，消費稅實現(xiàn)收入1.6萬億元，占全國稅收收入的8.9%，占全國財政收入的7.4%，且是前四大稅種中唯一的中央獨享稅，占中央財政收入的16.2%，其余均為中央與地方共享稅。

閆衍表示，在征管可控的情況下，合理后移消費稅征收環(huán)節(jié)，將進一步擴大消費稅稅基，充分發(fā)揮其籌集財政收入的功能；且在當前地方事權(quán)日益繁重、土地財政難以為繼的背景下，若進一步將部分收入下劃地方，有助于補充地方財力，緩解財政收支矛盾，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。對于中央而言，消費稅目前是中央獨享稅，后移并下劃地方后，中央財政收入將相應減少，或需要通過其他方式來彌補中央財政缺口，例如增加其他稅種收入或優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

以下為對話實錄：

央地財稅關(guān)系需進一步協(xié)調(diào)

《21世紀》：你認為黨的二十屆三中全會最主要的焦點和亮點是什么呢？

閆衍：黨的二十屆三中全會最大亮點在于改革的系統(tǒng)性與前瞻性。這次會議通過的《決定》主題是關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，這說明我們的改革在向更深的領(lǐng)域推進。本次會議針對如何實現(xiàn)2035年遠景目標提出了各領(lǐng)域深化改革的全面要求。這些方面在過去的改革過程中已經(jīng)有所設(shè)定，這一次是在此基礎(chǔ)上更進一步地全面深化改革。本次會議提出的這些內(nèi)容，跟預期的改革方向基本一致。

本次三中全會的焦點在于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。首先是關(guān)于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的問題。這涉及高質(zhì)量發(fā)展的體制、機制。如何構(gòu)建全面創(chuàng)新的體制和機制，這與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有非常密切的關(guān)系。另一方面，健全宏觀調(diào)控體系，這也跟改革和治理有非常密切的聯(lián)系。

其次是關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及高水平改革開放的問題，這是過去發(fā)展過程中遇到的重要問題。這些領(lǐng)域在過去深化改革的過程中都已經(jīng)有所涉及，但這次是在上一次全面改革的基礎(chǔ)上進一步深化。所以從改革的領(lǐng)域觀察，（這次）與黨的十八屆三中全會所提出的改革領(lǐng)域總體一樣，但著重強調(diào)在這一基礎(chǔ)上如何進一步深化改革。

《21世紀》：本次三中全會確定深化改革的一個重點在于財稅制度，對于改革重點，財政部部長藍佛安此前表示，推進新一輪財稅體制改革，突出問題導向。你覺得我國目前的財稅體制主要存在什么問題？

閆衍：我國在1994年建立了分稅制。這套體制是當時我國經(jīng)濟在轉(zhuǎn)軌時期的基本財稅體制改革制度。經(jīng)過30年的發(fā)展，中國的市場經(jīng)濟、財政體系格局已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。若要持續(xù)地推動改革，則需要形成以收入分配和財權(quán)、事權(quán)、支出責任劃分為基礎(chǔ)，建立財稅框架。在過去，財稅框架已經(jīng)有所設(shè)定。在財稅體制經(jīng)過30年的運行以后，仍然存在一些問題，需要進一步改革。

目前的財稅制度存在一些問題，首先，央地關(guān)系未完全理順，地方政府的支出壓力較大。經(jīng)過30年的發(fā)展，分稅體制與地方政府的職責責任之間發(fā)生了很大的變化。目前，央地之間的關(guān)系沒有理順，最主要的原因是地方的稅收占比較低，地方財權(quán)與事權(quán)之間存在不匹配。在過去的一段時期，已經(jīng)進行了相關(guān)的改革，但是目前來看我們還有很多問題需要進一步深化。

其次，省以下的財政改革相對比較滯后、不夠徹底。一方面，省以下的各級政府之間的事權(quán)劃分比較模糊，尤其是市以下，這容易導致下級政府被動地接受上級政府安排的事權(quán)，加大基層的壓力。另一方面，支出責任分擔機制也仍待完善。目前來看，基本公共服務支出都是由各級政府共同來承擔。存在一事一議、上下博弈、互相推諉的情況，容易導致支出責任的層層下移。所以從這個角度來看，可能需要進行進一步的改革。

再次，稅制改革有待深化。目前，地方稅以共享稅為主，稅源相對分散，規(guī)模較小，征管難度相對較大。所以，在這種情況下，主體稅種欠缺，按照目前的稅源結(jié)構(gòu)，不利于地方財力的長期穩(wěn)定。同時，在過去三四年間，受到疫情的沖擊，以及大規(guī)模的減稅降費，對地方的稅收增長也產(chǎn)生了深遠影響，導致地方稅收與支出之間的缺口不斷加大。這些方面都導致了目前地方的財稅體制和運作存在很多的困難。在下一步的財稅體制改革中，需要進一步完善。

要調(diào)整中央與地方的債務結(jié)構(gòu)問題

《21世紀》：這幾年來，一方面地方政府的賣地收入在減少，城投債的發(fā)行又遇到困難；另一方面在經(jīng)濟面臨壓力的情況下，地方政府需要采取減稅降費的措施來支持民生的發(fā)展。在這種情況下，地方政府如何維持自身債務的可持續(xù)性？

閆衍：在債務風險的演化發(fā)展過程中，地方的財政結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了不斷發(fā)展的過程。一個方面是，地方的稅收收入和非稅收入之間的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，尤其是稅收收入和一般預算收入和基金預算收入的結(jié)構(gòu)。在過去，隨著中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，地方財力主要依靠土地出讓獲取。

但是在2021年房地產(chǎn)市場發(fā)生調(diào)整以后，地方土地出讓面臨著大幅下滑的壓力。所以在這種背景下，土地出讓對地方的基金預算的貢獻下滑。導致地方政府債務壓力增大。

我們要轉(zhuǎn)變過去以土地財政為主的財稅結(jié)構(gòu)，變?yōu)檎嬲D(zhuǎn)移到市場化、有更多新的稅源和其他財力推動增長的結(jié)構(gòu)。比方說現(xiàn)在提出的股權(quán)財政，實際上更多是通過國有股權(quán)以及國有資產(chǎn)來籌集地方財力。

從基金預算角度來看，未來可能還會面臨土地出讓收入進一步下滑的情況。從稅收這個角度來看，當前所提出的提高我們地方的分稅比例，將消費稅下劃至地方等舉措，都可以增強地方的一般預算收入比例，從而平衡過去過度依賴基金預算和優(yōu)化土地房地產(chǎn)稅的格局，為下一步化解地方的債務風險從財力上找到更加平衡的措施。

《21世紀》：你如何評價中國地方政府目前的債務水平？要如何解決目前地方政府的債務問題？

閆衍：目前從中國地方政府的總體債務水平來看，中央政府的稅負相對比較低，地方的壓力比較大。目前我們地方政府的債務余額大約是在40萬億元，這40萬億元都是通過地方政府一般債券和專項債形成的債務，主要是專項債結(jié)構(gòu)快速增長。

從這個角度上來看，下一步我們需要進一步解決地方政府債務風險問題，以及地方和中央之間的總體債務率結(jié)構(gòu)問題。通過加大中央的負債規(guī)模，提升中央的負債率，降低地方的債務壓力和地方的債務比例。

消費稅改革要考慮平衡不同區(qū)域利益

《21世紀》：目前國家在財稅改革方面已經(jīng)有一定的思路。其中一個方向就是將消費稅后移到零售環(huán)節(jié)進行征收，進而轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉悺Ｄ阌X得這會對中央和地方的財政帶來哪些影響？可能會面臨哪些阻力？

閆衍：從目前來看稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實際上是分稅制從稅源結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。過去所謂的消費稅主要還是屬于中央稅?，F(xiàn)在如果進行中央和地方之間的劃分的話，可能就會面臨幾方面問題。

一個方面是當前的消費尤其是終端的消費仍然偏弱，這也是整個消費稅規(guī)模增長的硬性約束之一。如果消費沒有增長，消費稅本身的增長也將是有限的。

第二個方面是消費稅如果由中央和地方來征收，征管的難度可能就會存在差異，征管的難度會加大，同時也可能會增加地方的征管成本。所以從這個角度來說，消費稅下劃地方后可能面臨一定的問題。

第三個方面是行業(yè)的利益沖突分化和加劇，也可能會加劇橫向之間的競爭。消費稅如果在地方層面征收，日后可能面臨著商品消費在區(qū)域之間的分化，從而導致不同區(qū)域的消費稅征收和征收規(guī)模產(chǎn)生差異。有的地方可能經(jīng)濟相對發(fā)達，消費稅的規(guī)模會相對較大。而欠發(fā)達地區(qū)消費的能力有限，消費稅的規(guī)模也有限，這就會導致不同區(qū)域之間的消費稅分布上會產(chǎn)生分化和差異，導致不同的區(qū)域之間產(chǎn)生橫向的競爭。

《21世紀》：你覺得要如何平衡不同區(qū)域之間的消費稅分配？

閆衍：這需要我們在制定相關(guān)的消費稅分解政策的時候，平衡地方的經(jīng)濟消費水平和消費稅規(guī)模之間的關(guān)系。對一些不同類型的消費稅，在地方的分解上可能要適當考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平、消費水平、分解對地方稅規(guī)模產(chǎn)生的影響。同時中央在消費稅的分解過程中，對于欠發(fā)達的區(qū)域，在消費稅的分配比例以及未來轉(zhuǎn)移支付方面，可能需要做一些區(qū)域平衡。

策劃：于曉娜

記者：張偉澤

監(jiān)制：朱麗娜

編輯：胡慧茵 朱麗娜

設(shè)計：鄭嘉琪

視頻制作：袁思杰

出品：南方財經(jīng)全媒體集團

（實習生孫遲悅、黃正皓對本文亦有貢獻）