21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 張偉澤 香港報(bào)道 

中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議于2024年7月15日至18日在北京舉行。財(cái)稅改革是本次全會(huì)的重點(diǎn)議題之一，如何推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革備受關(guān)注。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇副主席閆衍在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)表示，黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段所遇到的主要問題做了系統(tǒng)性的回應(yīng)，同時(shí)也對(duì)未來(lái)發(fā)展的問題進(jìn)行了前瞻性部署。

閆衍進(jìn)一步表示，1994年分稅制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的系統(tǒng)性制度變革，也奠定了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政關(guān)系的基本格局，在發(fā)展中逐步形成了收入分配以及事權(quán)和支出責(zé)任劃分的初步框架。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，中國(guó)的財(cái)政體系格局不斷變化，需要對(duì)存在的問題進(jìn)行改革。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，要深化財(cái)稅體制改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。

閆衍認(rèn)為，目前我國(guó)財(cái)稅制度最主要的問題在于央地關(guān)系未完全理順，地方政府支出壓力較大。部分具有一定全局性、外溢性意義的支出責(zé)任過(guò)度下放，導(dǎo)致中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政情況的失衡。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額407373億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)158688億元，專項(xiàng)債務(wù)248685億元；政府債券405711億元，非政府債券形式的存量政府債務(wù)1662億元。

對(duì)于地方政府目前存在的債務(wù)問題，閆衍認(rèn)為，目前地方債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性問題較為突出，包括債務(wù)壓力突出，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與政府財(cái)力存在錯(cuò)配等。中長(zhǎng)期來(lái)看，需建立并完善防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制以及同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，提升在中長(zhǎng)期發(fā)展中解決地方債務(wù)問題的能力，提升地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。

《決定》也提到，要推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。

數(shù)據(jù)顯示，2023年我國(guó)增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅四大稅種總計(jì)占稅收收入的78.0%。其中，消費(fèi)稅實(shí)現(xiàn)收入1.6萬(wàn)億元，占全國(guó)稅收收入的8.9%，占全國(guó)財(cái)政收入的7.4%，且是前四大稅種中唯一的中央獨(dú)享稅，占中央財(cái)政收入的16.2%，其余均為中央與地方共享稅。

閆衍表示，在征管可控的情況下，合理后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基，充分發(fā)揮其籌集財(cái)政收入的功能；且在當(dāng)前地方事權(quán)日益繁重、土地財(cái)政難以為繼的背景下，若進(jìn)一步將部分收入下劃地方，有助于補(bǔ)充地方財(cái)力，緩解財(cái)政收支矛盾，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于中央而言，消費(fèi)稅目前是中央獨(dú)享稅，后移并下劃地方后，中央財(cái)政收入將相應(yīng)減少，或需要通過(guò)其他方式來(lái)彌補(bǔ)中央財(cái)政缺口，例如增加其他稅種收入或優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

以下為對(duì)話實(shí)錄：

央地財(cái)稅關(guān)系需進(jìn)一步協(xié)調(diào)

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為黨的二十屆三中全會(huì)最主要的焦點(diǎn)和亮點(diǎn)是什么呢？

閆衍：黨的二十屆三中全會(huì)最大亮點(diǎn)在于改革的系統(tǒng)性與前瞻性。這次會(huì)議通過(guò)的《決定》主題是關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，這說(shuō)明我們的改革在向更深的領(lǐng)域推進(jìn)。本次會(huì)議針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出了各領(lǐng)域深化改革的全面要求。這些方面在過(guò)去的改革過(guò)程中已經(jīng)有所設(shè)定，這一次是在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步地全面深化改革。本次會(huì)議提出的這些內(nèi)容，跟預(yù)期的改革方向基本一致。

本次三中全會(huì)的焦點(diǎn)在于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。首先是關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的問題。這涉及高質(zhì)量發(fā)展的體制、機(jī)制。如何構(gòu)建全面創(chuàng)新的體制和機(jī)制，這與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有非常密切的關(guān)系。另一方面，健全宏觀調(diào)控體系，這也跟改革和治理有非常密切的聯(lián)系。

其次是關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及高水平改革開放的問題，這是過(guò)去發(fā)展過(guò)程中遇到的重要問題。這些領(lǐng)域在過(guò)去深化改革的過(guò)程中都已經(jīng)有所涉及，但這次是在上一次全面改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化。所以從改革的領(lǐng)域觀察，（這次）與黨的十八屆三中全會(huì)所提出的改革領(lǐng)域總體一樣，但著重強(qiáng)調(diào)在這一基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步深化改革。

《21世紀(jì)》：本次三中全會(huì)確定深化改革的一個(gè)重點(diǎn)在于財(cái)稅制度，對(duì)于改革重點(diǎn)，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安此前表示，推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，突出問題導(dǎo)向。你覺得我國(guó)目前的財(cái)稅體制主要存在什么問題？

閆衍：我國(guó)在1994年建立了分稅制。這套體制是當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的基本財(cái)稅體制改革制度。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體系格局已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。若要持續(xù)地推動(dòng)改革，則需要形成以收入分配和財(cái)權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)，建立財(cái)稅框架。在過(guò)去，財(cái)稅框架已經(jīng)有所設(shè)定。在財(cái)稅體制經(jīng)過(guò)30年的運(yùn)行以后，仍然存在一些問題，需要進(jìn)一步改革。

目前的財(cái)稅制度存在一些問題，首先，央地關(guān)系未完全理順，地方政府的支出壓力較大。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，分稅體制與地方政府的職責(zé)責(zé)任之間發(fā)生了很大的變化。目前，央地之間的關(guān)系沒有理順，最主要的原因是地方的稅收占比較低，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)之間存在不匹配。在過(guò)去的一段時(shí)期，已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)的改革，但是目前來(lái)看我們還有很多問題需要進(jìn)一步深化。

其次，省以下的財(cái)政改革相對(duì)比較滯后、不夠徹底。一方面，省以下的各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分比較模糊，尤其是市以下，這容易導(dǎo)致下級(jí)政府被動(dòng)地接受上級(jí)政府安排的事權(quán)，加大基層的壓力。另一方面，支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制也仍待完善。目前來(lái)看，基本公共服務(wù)支出都是由各級(jí)政府共同來(lái)承擔(dān)。存在一事一議、上下博弈、互相推諉的情況，容易導(dǎo)致支出責(zé)任的層層下移。所以從這個(gè)角度來(lái)看，可能需要進(jìn)行進(jìn)一步的改革。

再次，稅制改革有待深化。目前，地方稅以共享稅為主，稅源相對(duì)分散，規(guī)模較小，征管難度相對(duì)較大。所以，在這種情況下，主體稅種欠缺，按照目前的稅源結(jié)構(gòu)，不利于地方財(cái)力的長(zhǎng)期穩(wěn)定。同時(shí)，在過(guò)去三四年間，受到疫情的沖擊，以及大規(guī)模的減稅降費(fèi)，對(duì)地方的稅收增長(zhǎng)也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，導(dǎo)致地方稅收與支出之間的缺口不斷加大。這些方面都導(dǎo)致了目前地方的財(cái)稅體制和運(yùn)作存在很多的困難。在下一步的財(cái)稅體制改革中，需要進(jìn)一步完善。

要調(diào)整中央與地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)問題

《21世紀(jì)》：這幾年來(lái)，一方面地方政府的賣地收入在減少，城投債的發(fā)行又遇到困難；另一方面在經(jīng)濟(jì)面臨壓力的情況下，地方政府需要采取減稅降費(fèi)的措施來(lái)支持民生的發(fā)展。在這種情況下，地方政府如何維持自身債務(wù)的可持續(xù)性？

閆衍：在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演化發(fā)展過(guò)程中，地方的財(cái)政結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了不斷發(fā)展的過(guò)程。一個(gè)方面是，地方的稅收收入和非稅收入之間的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，尤其是稅收收入和一般預(yù)算收入和基金預(yù)算收入的結(jié)構(gòu)。在過(guò)去，隨著中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，地方財(cái)力主要依靠土地出讓獲取。

但是在2021年房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生調(diào)整以后，地方土地出讓面臨著大幅下滑的壓力。所以在這種背景下，土地出讓對(duì)地方的基金預(yù)算的貢獻(xiàn)下滑。導(dǎo)致地方政府債務(wù)壓力增大。

我們要轉(zhuǎn)變過(guò)去以土地財(cái)政為主的財(cái)稅結(jié)構(gòu)，變?yōu)檎嬲D(zhuǎn)移到市場(chǎng)化、有更多新的稅源和其他財(cái)力推動(dòng)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)。比方說(shuō)現(xiàn)在提出的股權(quán)財(cái)政，實(shí)際上更多是通過(guò)國(guó)有股權(quán)以及國(guó)有資產(chǎn)來(lái)籌集地方財(cái)力。

從基金預(yù)算角度來(lái)看，未來(lái)可能還會(huì)面臨土地出讓收入進(jìn)一步下滑的情況。從稅收這個(gè)角度來(lái)看，當(dāng)前所提出的提高我們地方的分稅比例，將消費(fèi)稅下劃至地方等舉措，都可以增強(qiáng)地方的一般預(yù)算收入比例，從而平衡過(guò)去過(guò)度依賴基金預(yù)算和優(yōu)化土地房地產(chǎn)稅的格局，為下一步化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從財(cái)力上找到更加平衡的措施。

《21世紀(jì)》：你如何評(píng)價(jià)中國(guó)地方政府目前的債務(wù)水平？要如何解決目前地方政府的債務(wù)問題？

閆衍：目前從中國(guó)地方政府的總體債務(wù)水平來(lái)看，中央政府的稅負(fù)相對(duì)比較低，地方的壓力比較大。目前我們地方政府的債務(wù)余額大約是在40萬(wàn)億元，這40萬(wàn)億元都是通過(guò)地方政府一般債券和專項(xiàng)債形成的債務(wù)，主要是專項(xiàng)債結(jié)構(gòu)快速增長(zhǎng)。

從這個(gè)角度上來(lái)看，下一步我們需要進(jìn)一步解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，以及地方和中央之間的總體債務(wù)率結(jié)構(gòu)問題。通過(guò)加大中央的負(fù)債規(guī)模，提升中央的負(fù)債率，降低地方的債務(wù)壓力和地方的債務(wù)比例。

消費(fèi)稅改革要考慮平衡不同區(qū)域利益

《21世紀(jì)》：目前國(guó)家在財(cái)稅改革方面已經(jīng)有一定的思路。其中一個(gè)方向就是將消費(fèi)稅后移到零售環(huán)節(jié)進(jìn)行征收，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉?。你覺得這會(huì)對(duì)中央和地方的財(cái)政帶來(lái)哪些影響？可能會(huì)面臨哪些阻力？

閆衍：從目前來(lái)看稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)際上是分稅制從稅源結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。過(guò)去所謂的消費(fèi)稅主要還是屬于中央稅?，F(xiàn)在如果進(jìn)行中央和地方之間的劃分的話，可能就會(huì)面臨幾方面問題。

一個(gè)方面是當(dāng)前的消費(fèi)尤其是終端的消費(fèi)仍然偏弱，這也是整個(gè)消費(fèi)稅規(guī)模增長(zhǎng)的硬性約束之一。如果消費(fèi)沒有增長(zhǎng)，消費(fèi)稅本身的增長(zhǎng)也將是有限的。

第二個(gè)方面是消費(fèi)稅如果由中央和地方來(lái)征收，征管的難度可能就會(huì)存在差異，征管的難度會(huì)加大，同時(shí)也可能會(huì)增加地方的征管成本。所以從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，消費(fèi)稅下劃地方后可能面臨一定的問題。

第三個(gè)方面是行業(yè)的利益沖突分化和加劇，也可能會(huì)加劇橫向之間的競(jìng)爭(zhēng)。消費(fèi)稅如果在地方層面征收，日后可能面臨著商品消費(fèi)在區(qū)域之間的分化，從而導(dǎo)致不同區(qū)域的消費(fèi)稅征收和征收規(guī)模產(chǎn)生差異。有的地方可能經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，消費(fèi)稅的規(guī)模會(huì)相對(duì)較大。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)的能力有限，消費(fèi)稅的規(guī)模也有限，這就會(huì)導(dǎo)致不同區(qū)域之間的消費(fèi)稅分布上會(huì)產(chǎn)生分化和差異，導(dǎo)致不同的區(qū)域之間產(chǎn)生橫向的競(jìng)爭(zhēng)。

《21世紀(jì)》：你覺得要如何平衡不同區(qū)域之間的消費(fèi)稅分配？

閆衍：這需要我們?cè)谥贫ㄏ嚓P(guān)的消費(fèi)稅分解政策的時(shí)候，平衡地方的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)水平和消費(fèi)稅規(guī)模之間的關(guān)系。對(duì)一些不同類型的消費(fèi)稅，在地方的分解上可能要適當(dāng)考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平、分解對(duì)地方稅規(guī)模產(chǎn)生的影響。同時(shí)中央在消費(fèi)稅的分解過(guò)程中，對(duì)于欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，在消費(fèi)稅的分配比例以及未來(lái)轉(zhuǎn)移支付方面，可能需要做一些區(qū)域平衡。

策劃：于曉娜

記者：張偉澤

監(jiān)制：朱麗娜

編輯：胡慧茵 朱麗娜

設(shè)計(jì)：鄭嘉琪

視頻制作：袁思杰

出品：南方財(cái)經(jīng)全媒體集團(tuán)

（實(shí)習(xí)生孫遲悅、黃正皓對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）