劉佐（中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家稅務(wù)總局稅收科研所原所長(zhǎng)、研究員）

2025年政府工作報(bào)告提出，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。筆者認(rèn)為，這是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)具體措施，并有可能在今年出臺(tái)。

關(guān)于我國(guó)消費(fèi)稅制度的改革，筆者去年曾先后四次在本報(bào)撰文探討，涉及我國(guó)消費(fèi)稅制度的基本概念（《話說消費(fèi)稅：改革重點(diǎn)有哪些？》）、發(fā)展歷程（《加快立法，穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅改革》）、現(xiàn)狀和改革趨勢(shì)（《優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要》），重點(diǎn)是下一步改革的基本方向和思路，其中包括消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移和下劃地方問題（《消費(fèi)稅改革：中央與地方財(cái)政收入如何變化？》），有興趣的讀者或可參閱。筆者在此想強(qiáng)調(diào)的是：第一，在推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移時(shí)，選擇哪些應(yīng)稅消費(fèi)品、行業(yè)和項(xiàng)目后移，具體后移到哪個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分考慮納稅人的經(jīng)營(yíng)情況、遵從稅法的程度和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力、征收成本等諸多因素。第二，可以考慮根據(jù)消費(fèi)稅不同稅目的特點(diǎn)，兼顧宏觀調(diào)控、稅源分布、中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等因素，把消費(fèi)稅收入從目前的中央固定收入（即中央稅）改為以后的中央與地方共享收入（即共享稅），適當(dāng)選擇一些稅目下放地方，所得收入也劃歸地方。考慮到目前我國(guó)消費(fèi)稅的規(guī)模、稅源分布情況和此稅的宏觀調(diào)控功能等因素，對(duì)于增加地方自主財(cái)力，消費(fèi)稅改革應(yīng)該不是主要措施。所以，除了此項(xiàng)改革，還應(yīng)密切關(guān)注和積極推進(jìn)地方稅體系的健全。

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后，地方稅體系的建立對(duì)于我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特別是地方建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。因此，黨和國(guó)家一直高度重視地方稅體系建設(shè)，中央有關(guān)全會(huì)關(guān)于改革的決定、全國(guó)人大通過的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要等重要文獻(xiàn)里，對(duì)完善和健全地方稅體系已有很多論述。其中，2018年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了“完善地方稅體系”的要求；2021年十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出了“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”的要求；2024年黨的二十屆三中全會(huì)提出：“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。”“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。”“完善房地產(chǎn)稅收制度。”由此可見，健全地方稅體系無疑是下一步深化財(cái)稅改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

目前，我國(guó)的地方稅體系共有8種收入全部劃歸地方的稅收，即房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅、環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅。2023年，上述稅收收入合計(jì)20008.3億元，占全國(guó)稅收收入的比重約為11%，占地方本級(jí)稅收、財(cái)政收入的比重分別為23.5%、17.1%。其中，契稅收入5910.4億元，占全國(guó)地方稅收入的比重為29.5%；土地增值稅收入5294億元，占比為26.5%；房產(chǎn)稅收入3994.2億元，占比為20%；城鎮(zhèn)土地使用稅收入2212.7億元，占比為11.1%；上述4項(xiàng)與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收合計(jì)17411.3億元，占全國(guó)地方稅的比重約為87%。

綜合考慮多方面因素，目前我國(guó)的地方稅改革不宜通過增設(shè)大量新稅種、普遍提高現(xiàn)有稅種稅率和減少現(xiàn)有稅種優(yōu)惠等方式大規(guī)模增加地方自主財(cái)力。但是，應(yīng)該可以通過健全稅制特別是完善主體稅種、加強(qiáng)管理等措施更好地發(fā)揮地方稅體系的作用。可以考慮的主要措施，一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，包括簡(jiǎn)并一些性質(zhì)相同或類似的稅種和具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)，把某些零散稅費(fèi)合并為地方附加稅；二是將房產(chǎn)和土地相關(guān)的稅費(fèi)改革統(tǒng)籌考慮。主要措施應(yīng)當(dāng)包括簡(jiǎn)化稅制、擴(kuò)大稅基、合理設(shè)計(jì)稅率和適當(dāng)下放稅權(quán)給地方，逐步合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)，建立城市和農(nóng)村統(tǒng)一、房產(chǎn)和土地統(tǒng)一、用于經(jīng)營(yíng)的房地產(chǎn)和住宅統(tǒng)一，在稅基、稅率和減免稅等方面充分授權(quán)地方，收入全部用于地方建設(shè)的新稅制。