曾剛（上海金融與發(fā)展實驗室首席專家、主任）

近日，十四屆全國人大常委會第十九次會議審議銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案，并向社會公開征求意見。銀行業(yè)監(jiān)督管理法（下稱“銀監(jiān)法”）自2004年施行以來，為我國銀行業(yè)監(jiān)管提供了基礎(chǔ)性法律框架。但隨著金融體系持續(xù)演進，銀行業(yè)在規(guī)模擴張的同時也呈現(xiàn)出更強復雜性，比如：股權(quán)結(jié)構(gòu)更隱蔽、集團化與交叉持股更普遍，表外與資管業(yè)務延伸更廣等等，需要對原來的一些法律條款進行修改。

從修訂草案可以看出，這次修訂不是對個別條款的修補，而是圍繞“監(jiān)管對象更完整、監(jiān)管規(guī)則更成體系、監(jiān)管工具更有梯度、風險處置更可銜接、法律責任更有力度”的思路，把多年監(jiān)管實踐中已經(jīng)成熟、有效的做法固化為法律制度，并為應對新的風險形態(tài)（科技外包、數(shù)據(jù)治理、跨境信息等）給出了上位法的接口。

擴展監(jiān)管對象體系

理解本次銀監(jiān)法修訂，首先要把握一個變化：監(jiān)管關(guān)注的重心，正從“只盯住持牌機構(gòu)”逐步延伸到“圍繞機構(gòu)運行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。因此，修訂草案更清晰地列舉“銀行業(yè)金融機構(gòu)”的現(xiàn)實譜系，把理財公司、金融資產(chǎn)投資公司、消費金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司等納入列舉范圍，使法律適用對象與當前持牌體系更一致。這樣做的直接意義是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)、減少適用爭議，也為監(jiān)管資源配置與檢查邊界提供更明確的法律坐標。

但更重要的變化在于，修訂并不止步于“把機構(gòu)名單寫全”。它還把過去容易成為風險源頭、卻在法律層面約束不夠的主體——主要股東、實際控制人以及銀行業(yè)第三方機構(gòu)——納入法定監(jiān)管視野。換句話說，修訂的方向是把“風險產(chǎn)生的源頭”和“風險傳導的鏈條”一起納入治理框架，使監(jiān)管能覆蓋“資金—股權(quán)—治理—經(jīng)營—外包—數(shù)據(jù)—消費者”的完整鏈條。

強化公司治理監(jiān)管

銀行業(yè)風險案例表明，公司治理失靈往往是最難修復、破壞性也最大的風險源頭。本次修訂的一大重點，就是把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)?？傮w思路可概括為三個關(guān)鍵詞：穿透、義務、強制。

一是“穿透”識別真實控制鏈條。修訂不再滿足于識別名義股東，而是強化對主要股東、實際控制人的審查與持續(xù)監(jiān)管，要求逐層說明股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實際控制人，并報告關(guān)聯(lián)關(guān)系或一致行動關(guān)系等可能影響股權(quán)結(jié)構(gòu)與資質(zhì)的信息。

二是“義務”把治理要求上升為法律責任。修訂明確主要股東、實際控制人應遵守關(guān)聯(lián)交易、信息披露等規(guī)則，不得濫用股東權(quán)利或控制地位損害銀行、存款人及其他客戶權(quán)益；主要股東應依法履行出資義務，使用自有資金出資，不得違規(guī)委托持股。相較以往更多停留在監(jiān)管文件層面的要求，上升為法定義務后，執(zhí)法依據(jù)更明確、追責也更有剛性。

三是“強制”配套可落地的退出與約束工具。對濫用控制地位、嚴重損害相關(guān)權(quán)益的行為，監(jiān)管可責令改正；逾期不改或情節(jié)特別嚴重的，可責令轉(zhuǎn)讓股權(quán)、禁止投資銀行業(yè)金融機構(gòu)，并在完成改正或轉(zhuǎn)讓前限制股東權(quán)利。更關(guān)鍵的是，修訂打通司法銜接：限期未完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，監(jiān)管機構(gòu)可申請人民法院強制執(zhí)行。由此形成“發(fā)現(xiàn)問題—限制權(quán)利—責令退出—司法強執(zhí)”的鏈條，顯著提升執(zhí)行力與震懾力。

強化行為監(jiān)管

修訂明確將“行為監(jiān)管規(guī)則”與“審慎監(jiān)管規(guī)則”并列，作為銀行業(yè)金融機構(gòu)應當嚴格遵守的監(jiān)管規(guī)則。行為監(jiān)管規(guī)則涵蓋公司治理、風險管理、內(nèi)部控制、資本管理、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務營銷、消費者權(quán)益保護、數(shù)據(jù)治理、競爭行為等內(nèi)容。這種表述方式的改變，體現(xiàn)了監(jiān)管理念正向“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”雙支柱模式的轉(zhuǎn)變。

在消費者保護方面，修訂草案新增專門條款，規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護工作實施監(jiān)督管理，保護消費者合法權(quán)益。監(jiān)管機構(gòu)指導設(shè)立銀行業(yè)消費糾紛調(diào)解機構(gòu)，監(jiān)督銀行業(yè)消費糾紛調(diào)解機制的有效運行。這為建立多元化的金融糾紛解決機制提供了法律依據(jù)。

在信息披露方面，要求銀行業(yè)金融機構(gòu)按照規(guī)定，如實向社會公眾披露財務會計報告、風險管理狀況、股權(quán)信息、董事監(jiān)事高級管理人員和其他履行重要職責的人員變更以及其他重大事項等信息，增強了信息透明度，保障了公眾的知情權(quán)。

在從業(yè)人員監(jiān)管方面，新增了從業(yè)人員的禁止行為條款，明確規(guī)定從業(yè)人員不得利用職務之便索取、收受賄賂或者違反規(guī)定收受各種名義的回扣、手續(xù)費，不得貪污、挪用、侵占銀行業(yè)金融機構(gòu)或客戶資金，不得泄露在任職期間知悉的國家秘密、商業(yè)秘密以及客戶個人信息等。這些規(guī)定直接關(guān)系到消費者的財產(chǎn)安全和信息安全。

健全風險處置機制

風險處置機制解決的是“風險來了怎么辦、能否更早介入、代價能否更小”。針對實踐中處置規(guī)定偏原則、早期干預不足、工具不夠用的問題，修訂以更清晰的法定授權(quán)為核心，推動處置手段優(yōu)化。

其一，豐富強制措施并擴大適用依據(jù)。將適用范圍從“審慎經(jīng)營規(guī)則”拓展至“審慎監(jiān)管規(guī)則與行為監(jiān)管規(guī)則”，新增或細化限制暫停部分業(yè)務、限制分紅、調(diào)控高管薪酬福利、限制重要資本性支出、要求降低風險資產(chǎn)規(guī)模、調(diào)整監(jiān)管指標要求、責令補充資本以及資本工具轉(zhuǎn)股或減記等措施，便于根據(jù)風險程度實施“降速、止損、糾偏”。

其二，新增早期干預機制，在日常監(jiān)管與接管之間設(shè)置緩沖帶。當機構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)管指標異常波動、經(jīng)營管理惡化等重大風險隱患時，可采取強制措施并派出工作組，對資金劃撥、資產(chǎn)處置、人員調(diào)配、印章使用、合同訂立履行等關(guān)鍵經(jīng)營活動實施管控，把處置窗口前移，在風險可控階段介入以降低處置成本。

其三，細化接管制度與后續(xù)銜接。明確接管組職責、接管期間可采取的處置措施，并完善行政重組與破產(chǎn)程序?qū)?，形成“早期干預—接管—重組—破產(chǎn)”的鏈條，提升處置的規(guī)范性與可預期性。

推進監(jiān)管能力現(xiàn)代化

監(jiān)管有效性不僅取決于“想管什么”，更取決于“能否查清、能否糾偏、能否形成震懾”。修訂草案一方面強化數(shù)字化條件下的調(diào)查檢查能力：現(xiàn)場檢查明確可查閱、復制“數(shù)據(jù)”，并在符合法定條件下對相關(guān)文件資料數(shù)據(jù)采取封存、扣押等措施，調(diào)查取證權(quán)亦得到充實，以適應電子證據(jù)與信息系統(tǒng)深度嵌入經(jīng)營管理的現(xiàn)實。

另一方面，修訂草案引入并完善專業(yè)支撐機制，允許監(jiān)管機構(gòu)委托或要求機構(gòu)委托會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等開展審計、評估與合規(guī)檢查，提高對復雜業(yè)務、交叉嵌套資產(chǎn)和科技系統(tǒng)風險的識別效率與處置方案可操作性。同時，新增“當事人承諾”制度，為可快速糾正、危害相對可控的違法違規(guī)提供“承諾—修復—終止”的路徑，在降低監(jiān)管與市場成本的同時，以未履行即恢復調(diào)查的安排保持監(jiān)管權(quán)威。

與能力建設(shè)相配套，修訂草案顯著提高違法成本并擴圍責任主體，呈現(xiàn)出三個顯著特征：罰款幅度提高、責任主體擴圍、雙罰更強化。

在罰款幅度上，對非法設(shè)立或非法從事銀行業(yè)務活動等行為，提高違法所得認定門檻并顯著上調(diào)罰款區(qū)間與倍數(shù)上限；對多類違法行為，將原先較低的罰款上限提高到更具震懾力的水平，體現(xiàn)“罰沒并舉、加大懲戒”的導向。

在責任主體上，修訂草案將主要股東、實際控制人、從業(yè)人員、第三方機構(gòu)納入更完整的責任體系。這樣做的原因在于：風險與違法往往不只發(fā)生在機構(gòu)層面，可能來自控制端、執(zhí)行端或外部服務端。

在雙罰機制上，修訂草案強化了對直接責任人員、履行重要職責人員的同步處罰安排，并新增行政處罰時效“五年”。這一方面增強了對隱蔽性、復雜性違法行為的追責覆蓋，另一方面也通過“責任到人”促使董事、監(jiān)事和高管更加重視合規(guī)與風險管理，推動內(nèi)控有效運轉(zhuǎn)。

總體來看，銀行業(yè)監(jiān)督管理法的全面修訂，是我國銀行業(yè)監(jiān)管法治建設(shè)的重要里程碑。此次修訂以防范化解金融風險、提高監(jiān)管有效性為總體目標，系統(tǒng)總結(jié)了近年來銀行業(yè)監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，充分借鑒了國際金融危機后的監(jiān)管改革成果，著力解決了監(jiān)管工作面臨的突出問題。通過建立股東全流程監(jiān)管制度、完善風險早期干預機制、擴大監(jiān)管覆蓋范圍、大幅提高違法成本、強化行為監(jiān)管和消費者保護、增加域外適用條款等一系列制度創(chuàng)新，修訂后的銀監(jiān)法將為銀行業(yè)監(jiān)管提供更加完善的法律工具，為銀行業(yè)穩(wěn)健運行和高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅實的法治保障。在進一步完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的同時，這也將為“十五五”期間加快建設(shè)金融強國奠定更為堅實的基礎(chǔ)。