楊志勇（中國財政科學(xué)研究院院長、高端智庫首席專家）

2025年中央經(jīng)濟工作會議決定2026年繼續(xù)實施更加積極的財政政策和貨幣政策。全國財政工作會議對落實好更加積極的財政政策作了部署。落實好更加積極的財政政策，需要政策優(yōu)化、加強財政科學(xué)管理，以及推進(jìn)改革。

進(jìn)一步優(yōu)化財政政策

從縱向上看，財政支出盤子越來越大，一般公共預(yù)算支出安排2025年接近30萬億元，2026年預(yù)計超過30萬億元，但相對于整個社會資金總額來說，財政支出規(guī)模占比并不算大。2025年11月末，社會融資規(guī)模440.07萬億元，廣義貨幣（M2）余額336.99萬億元。財政收入盤子從縱向來看也越來越大，一般公共收入2025年預(yù)算數(shù)近22萬億元，但財政收支面臨緊平衡問題。這樣，只有進(jìn)一步提高財政資金效率，提高政策的精準(zhǔn)度和有效性，讓每一分財政資金都能發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

包括財政政策在內(nèi)的宏觀政策效應(yīng)邊際遞減是規(guī)律。因此在政策落實中，政策力度和政策工具組合都需要優(yōu)化，因此對政策實施的監(jiān)測并適時調(diào)整也是重要舉措。繼續(xù)實施更加積極的財政政策，意味著2026年財政支出盤子將會更大。2025年財政赤字率已經(jīng)達(dá)到4%左右，在這樣的背景下，2026年財政收支應(yīng)更加關(guān)注政策效益，宏觀政策取向需一致，財政政策和貨幣政策需形成合力。

債務(wù)融資為更加積極的財政政策籌集財力。從財政可持續(xù)性來看，需珍惜寶貴的債務(wù)資金資源。為此，應(yīng)科學(xué)評估政府債券組合并進(jìn)一步優(yōu)化。政府債券類型很多，有一般債券、專項債券，還有特別國債、超長期特別國債等。一攬子化債計劃推出以來，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)大大減輕，為在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展?fàn)幦×藭r間和空間。專項債券項目本屬于收益可以覆蓋成本的項目。但在現(xiàn)實中，一些低效投資的存在影響著專項債券項目收益。近年來，專項債券規(guī)模越來越大。2025年地方專項債券發(fā)行4.4萬億元，地方債發(fā)行規(guī)模突破10萬億元，凈融資額超7.2萬億元。2025年我國發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，用于“兩重”項目和“兩新”政策；發(fā)行特別國債5000億元，用于彌補國有大型商業(yè)銀行資本。在看到債務(wù)融資積極作用的同時，也應(yīng)用好債務(wù)資金，更好地落實積極財政政策。

更加積極的財政政策的落實建立在各級財政正常運行的基礎(chǔ)上。財政可持續(xù)運行需要增強地方自主財力。“十五五”規(guī)劃建議提出，增強財政可持續(xù)性；2025年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，重視解決地方財政困難。

增強地方自主可用財力是財政可持續(xù)性的要求。地方財政對于基層“三保”和民生保障負(fù)有直接責(zé)任。從轉(zhuǎn)移支付角度來看，2023-2025年，中央財政每年對地方的轉(zhuǎn)移支付都超過10萬億元，足見中央財政的努力和擔(dān)當(dāng)。“十四五”時期，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付接近50萬億元。因此，地方財政的困難挑戰(zhàn)問題需要從優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上著力，包括減少專項轉(zhuǎn)移支付占比，增加地方自主財力的一般性轉(zhuǎn)移支付。考慮到共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占比最高，需要壓減這部分的轉(zhuǎn)移支付，將更多的轉(zhuǎn)移支付列為可以增強地方自主財力的一般性轉(zhuǎn)移支付。

加強財政科學(xué)管理

財政科學(xué)管理比任何時候都重要。隨著財政收支規(guī)模的擴大，財政管理再也不只是簡單的收和支，其背后是國家治理，需要更充分地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，需直面現(xiàn)實中存在的財政支出格局固化問題。財政支出應(yīng)與政府功能對應(yīng)，若政府功能已經(jīng)實現(xiàn)，那么支出規(guī)模就要相應(yīng)壓縮。但實際上，一些部門和資金使用者在編制年度支出預(yù)算時，往往要求支出規(guī)模不壓減，而不論是否還有支出的需要，結(jié)果是支出規(guī)模只增不減。基于支出基數(shù)編制的不斷增加的預(yù)算就此形成。在財政收入保持較快增速時，這樣的預(yù)算編制方法不會有太大問題，因為收入增量可以用于滿足支出擴張的需要。當(dāng)財政收入增速面臨挑戰(zhàn)時，支出預(yù)算再這樣安排就難以為繼。這要求深化零基預(yù)算改革。

全國各地都已經(jīng)在深化零基預(yù)算改革，中央部門零基預(yù)算改革試點也在原先16個部門的基礎(chǔ)上持續(xù)增加。零基預(yù)算改革改變了以基數(shù)定預(yù)算的做法，而更多地根據(jù)現(xiàn)實需要確定支出規(guī)模，這樣，預(yù)算編制的科學(xué)性提高，預(yù)算的可執(zhí)行性相應(yīng)增強。考慮到支出規(guī)模擴張有相當(dāng)部分來自項目預(yù)算，按基數(shù)編制預(yù)算，結(jié)果可能導(dǎo)致資金等項目。已經(jīng)在推行的零基預(yù)算改革試點，正在改變這種狀況。根據(jù)項目支出需要安排資金，資金的閑置問題就相應(yīng)得到解決。

預(yù)算編制還涉及支出標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全問題。不合理的人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、支出經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，直接帶來支出的不合理。建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，合理確定支出標(biāo)準(zhǔn)，讓人員經(jīng)費、公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)確定更加科學(xué)，一方面可以讓實際支出需要得到更好滿足，另一方面支出規(guī)模也相應(yīng)得到控制。

優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。人口老齡化對人口高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。育兒補貼、學(xué)前教育補貼等鼓勵生育的政策，要求有相應(yīng)的支出增量，然而財政資金總量有限，需要通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)來提供更充分的財力。老齡化需要有更多的適合老年人需要的公共服務(wù)支出，這意味著社會保障支出規(guī)模的進(jìn)一步擴大，補助社會保險基金預(yù)算的財政支出也會相應(yīng)增加。

優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，難度較大的是如何處理法定支出問題。法定支出規(guī)定有其必要性，需要辯證分析。法定支出在確定時，往往服務(wù)于特定的公共服務(wù)目標(biāo)。這就要看法定支出所支持的政府功能是否實現(xiàn)。教育支出如此，農(nóng)業(yè)支出也是如此，其他支出同樣如此。要科學(xué)評估教育、農(nóng)村公共服務(wù)以及其他公共服務(wù)等的政府功能實現(xiàn)情況。情況發(fā)生變化，支出可能就需要作相應(yīng)的調(diào)整，相應(yīng)的改革就需要跟進(jìn)。不過，支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不可能一蹴而就，要在動態(tài)中優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

需進(jìn)一步深化改革

更加積極的財政政策，需促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。宏觀政策的作用需要有更適宜的市場條件，以最大限度挖掘經(jīng)濟潛能。要堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，激發(fā)市場活力，優(yōu)化供給。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用，要更好發(fā)揮政府作用。促進(jìn)經(jīng)濟增長，要堅持內(nèi)需主導(dǎo)，支持建設(shè)強大國內(nèi)市場，挖掘強大國內(nèi)市場潛能，讓市場作用得到更充分的發(fā)揮。所有這些，都要求進(jìn)一步深化改革，通過改革來激活市場活力。

關(guān)于供強需弱問題，需要科學(xué)分析。國內(nèi)需求仍有較大的挖掘空間。大力提振消費，是有基礎(chǔ)的。作為發(fā)展中國家，消費需求與發(fā)達(dá)國家相比，本來就有提升的潛力。從根本上說，有效需求需要居民可支配收入的增長作為支撐。促進(jìn)居民就業(yè)增收，不僅僅是在解決民生問題，而且還是從根本上解決消費不足問題的治本之策。只有經(jīng)濟增長了，居民收入增長才有可靠的支持。僅靠財政支持解決不了居民收入的穩(wěn)定增長問題。因此，財政政策需要與時俱進(jìn)，相關(guān)制度需要加快改革。

國內(nèi)市場雖然大，但是不統(tǒng)一、分割的市場，是難以發(fā)揮超大市場優(yōu)勢的。一段時期以來，不規(guī)范的稅收優(yōu)惠、補貼政策，造成稅收洼地和不公平競爭，生產(chǎn)要素流動、資源配置在一定程度上被扭曲了，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，影響到超大規(guī)模市場優(yōu)勢的發(fā)揮。“十五五”規(guī)劃建議提出“規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策”，正當(dāng)其時。這既是政策調(diào)整，也是改革舉措。改革不可避免會遇到各種挑戰(zhàn)，但只要改革的方向?qū)Γ€(wěn)打穩(wěn)扎，不為那些所謂的破壞營商環(huán)境污名化所影響，尊重經(jīng)濟規(guī)律，就能為全國統(tǒng)一市場建設(shè)提供必要的支持。

更加積極的財政政策的落實要求進(jìn)一步提振消費，拆除不合理的消費限制，這也是改革。有些商品限購政策，在特定時期推出有其理由，但隨著情況變化，特別是房地產(chǎn)市場和汽車市場的變化、信息傳遞成本的變化，再固守既有的管理模式，不僅效率低下，而且影響消費的進(jìn)一步擴大。

更加積極的財政政策還要關(guān)注供給。國內(nèi)供給仍然有改進(jìn)空間。供給應(yīng)與居民消費升級換代的需求對應(yīng)起來。同時，供給本身也需要不斷升級。如果不改善供給，那么國內(nèi)市場潛在的需求就難以最終轉(zhuǎn)化為實際需求，從而影響經(jīng)濟的持續(xù)增長。從工業(yè)經(jīng)濟到數(shù)字經(jīng)濟，工業(yè)在變化，數(shù)字經(jīng)濟和工業(yè)的結(jié)合，正在重塑工業(yè)。改善供給，則需要改革發(fā)力，以激發(fā)創(chuàng)新的活力。

在一些情況下，人們對某些潛在的商品和服務(wù)需求可能一無所知，直到這樣的商品和服務(wù)被創(chuàng)造出來。創(chuàng)新供給的同時創(chuàng)造新需求，在新技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)屢見不鮮，現(xiàn)實中大量出現(xiàn)的爆款產(chǎn)品就是明證。此外，Labubu等潮玩的流行，說明創(chuàng)意的重要性。市場需要各種各樣的創(chuàng)新，既有高科技層面的創(chuàng)新，也有產(chǎn)業(yè)層面的創(chuàng)新。財政政策對科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合的支持，本身就是改革。

科技創(chuàng)新，從源頭上看，需要增加基礎(chǔ)研究投入。近年來，中國高度重視基礎(chǔ)研究，財政投入不斷增加，產(chǎn)出也在不斷改善，這為科技創(chuàng)新提供了扎實的支持。科技創(chuàng)新要更有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，就需要強化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位。產(chǎn)學(xué)研用一體，科技創(chuàng)新和市場將更好結(jié)合，經(jīng)濟循環(huán)將更加順暢。強化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，要加大對新質(zhì)生產(chǎn)力、人的全面發(fā)展等重點領(lǐng)域的投入，在投資上更加注重有效投資，減少并防范低效無效投資，將有限的財政資金用在刀刃上，更加積極的財政政策效果才會更加顯現(xiàn)。