馮奎（中國區域科學協會副理事長、研究員）

近日，全國城市更新工作推進會召開。這場會議強調，城市更新是推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，要求著力在規劃、資金、運營、治理4個方面下功夫。

城市更新行動的巨額資金需求該如何滿足？這顯然將成為城市更新面臨主要難點與熱點之一。

與過去城市增量擴張時代相比，當前的城市更新資金邏輯發生了根本性轉變。其一，過去一些城市主要通過出讓土地獲得巨額資金支撐擴張；而城市更新面對的是建成區存量資產，土地出讓空間有限，必須擺脫對單一土地收益的依賴，構建政府、市場、社會多方參與的資金生態。其二，增量擴張時期的項目資金回收周期短、收益明確，而城市更新涉及老舊小區改造、歷史街區保護、基礎設施升級等，具有前期投入大、回報周期長、公益屬性強的特點，需要匹配長周期、低風險偏好的資金。其三，過去資金使用側重項目建設進度，而城市更新要求資金向民生改善、安全韌性、產業升級等核心目標傾斜，這對資金使用的精準性與可持續性提出了新要求。

面對資金邏輯的轉型，現有探索大體上是朝著多渠道并舉方向探索，主要是政府下場引導、金融入場賦能、居民進場參與、企業到場運營。政府資金“下場”發揮撬動作用，如中央財政通過定額補助、超長期特別國債、專項債等多種形式注入資金；地方則通過財政貼息等方式降低融資成本。金融市場“入場”可提供專業支撐，如金融監管總局正研究城市更新項目貸款管理辦法，政策性銀行加大長期貸款投放，REITs等證券化工具加速落地，消費基礎設施REITs為商業載體更新提供了資金循環渠道。居民資金“進場”實現共建共享，如一些地方通過“政府+居民+產權單位”的出資模式、產權激勵機制等，鼓勵居民參與老舊小區改造等項目，部分案例證明了居民出資的可行性。企業資金“到場”承擔運營責任，如有的民營企業通過自主投資、多元合作等方式參與更新，探索出“租金+增值服務+收益分成”的盈利模式，實現社會效益與經濟效益的平衡。

然而，多元渠道的探索仍面臨一些現實挑戰。從政府資金來看，一些地方債務壓力仍存，專項債資金分配與地方實際需求的匹配度有待優化。金融市場方面，城市更新項目的長周期、低回報特征與金融資本追求短期收益的訴求存在一定錯配，現有貸款產品和管理制度難以完全匹配項目需求，REITs等新型工具的市場接受度仍需提升。居民參與層面，多元產權主體對出資比例、改造方案意見可能存在分歧，部分低收入群體缺乏出資能力和金融支持。企業參與則面臨盈利模式問題等因素，投資意愿也有待提振。

破解城市更新資金難題，未來仍需在政策與機制創新上持續發力，讓資金“引得進、用得好、能循環”。

在政策創新方面，應進一步完善財政金融支持體系。目前，已有35個中央財政支持的城市，他們在資金籌集管理方面的經驗值得進一步總結與推廣。接下來，還建議擴大地方專項債投向城市更新的范圍，允許更多項目將專項債用作資本金；優化中央財政補助方式，對中小城市和欠發達地區適當降低申報門檻，加大轉移支付力度。金融監管部門應加快出臺城市更新專項貸款管理辦法，引導金融機構開發長周期、低利率信貸產品，同時擴大REITs試點范圍，將老舊小區改造、歷史文化街區運營等資產納入其中，提升資產流動性。

在機制創新方面，需構建多方共贏的可持續模式。建立“城市體檢—更新規劃—資金匹配”的聯動機制，精準識別更新需求，提高資金使用效率；推行“按效付費”制度，將資金撥付與項目民生改善成效、安全保障水平等掛鉤，強化資金績效管理。針對居民參與，建議推出低息長期貸款、產權明晰等配套政策，通過片區統籌開發增加商業配套，讓居民間接分享運營收益；針對企業參與，應完善收益共享與風險共擔機制，通過特許經營、運營權出讓等方式保障合理收益，簡化審批流程，明確政策連續性，穩定投資預期。

城市更新是城市高質量發展的必由之路，也是滿足群眾美好生活向往的內在要求。資金問題的破解，既需要擺脫過去的路徑依賴，更需要構建與存量時代相適應的多元資金生態。隨著政策支持的持續加力與市場活力的充分釋放，必將有更多資金注入城市更新的實踐中，讓老舊城區煥發新活力，讓城市發展更有溫度、更具韌性。