21世紀(jì)創(chuàng)投研究院研究員 申俊涵

從2002年1月“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”正式設(shè)立并投入運(yùn)作至今，我國(guó)政府投資基金的發(fā)展已經(jīng)有20余年。政府投資基金經(jīng)過(guò)探索試點(diǎn)的1.0時(shí)代、全面開(kāi)花的2.0時(shí)代，如今已經(jīng)進(jìn)入精耕細(xì)作的3.0時(shí)代。

2025年，數(shù)萬(wàn)億規(guī)模的政府投資基金行業(yè)迎來(lái)頂層設(shè)計(jì)。這年1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦[2025]1號(hào)，簡(jiǎn)稱“1號(hào)文”），圍繞政府投資基金的7個(gè)方面提出25項(xiàng)措施，為政府投資基金發(fā)展以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指示方向。

“1號(hào)文”的出臺(tái)為政府投資基金行業(yè)發(fā)展擘畫(huà)了清晰藍(lán)圖，也標(biāo)志著政府投資基金正式邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，行業(yè)規(guī)范程度和基金運(yùn)行效能不斷提升。

此后，各地政府積極響應(yīng)“1號(hào)文”，將頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)方案。2025年，山西、黑龍江、福建、浙江、廣東、甘肅、大連、上海、新疆等多地出臺(tái)最新政府投資基金管理辦法，將中央政策與本區(qū)域?qū)嶋H情況結(jié)合，進(jìn)行多元化落地路徑探索。

在基金規(guī)模方面，隨著“1號(hào)文”明確“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”及要求縣級(jí)政府嚴(yán)控新設(shè)基金等，各地新設(shè)政府投資基金的積極性和速度正在放緩，同時(shí)更加注重對(duì)存量基金的整合與效率提升。

值得注意的是，中央政府層面統(tǒng)籌調(diào)控增多，多只國(guó)家級(jí)基金在今年出臺(tái)設(shè)立，通過(guò)高效配置激活市場(chǎng)。

“1號(hào)文”開(kāi)啟政府投資基金發(fā)展新階段

從政府投資基金管理的政策脈絡(luò)來(lái)看，早在2015年，財(cái)政部就頒布了《政府投資基金暫行管理辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》提到，政府投資基金是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

該《辦法》的出臺(tái)具有劃時(shí)代意義，它意味著政府對(duì)企業(yè)的資金支持，由財(cái)政直接補(bǔ)貼完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y基金為主的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。

隨后數(shù)年，多個(gè)國(guó)家層面出臺(tái)的創(chuàng)投相關(guān)文件中，均提及對(duì)政府投資基金的指導(dǎo)意見(jiàn)。在2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）。《若干意見(jiàn)》指出，充分發(fā)揮政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作用，加強(qiáng)規(guī)范管理，加大力度培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。

八年之后，國(guó)家層面再度出臺(tái)促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性政策文件，即國(guó)務(wù)院辦公廳在2024年6月印發(fā)的《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》（“創(chuàng)投十七條”）。其中也提出，優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度。系統(tǒng)研究解決政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金集中到期退出問(wèn)題。

2025年1月，“1號(hào)文”重磅發(fā)布，把政府投資基金正式納入國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。回顧來(lái)看，從2015年到2025年，政府投資基金迎來(lái)十年蓬勃發(fā)展，尤其是在近幾年，已經(jīng)成為股權(quán)投資行業(yè)最為重要的資金來(lái)源。但行業(yè)發(fā)展本身也面臨挑戰(zhàn)和問(wèn)題，比如省、市、區(qū)縣相同主題基金內(nèi)卷競(jìng)爭(zhēng)，基金到期退出難，個(gè)別基金市場(chǎng)化程度不足等。

“1號(hào)文”的出臺(tái)為政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展指明航向。文件對(duì)“政府投資基金”定位在“聚焦、吸引、支持、培育”八字：聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。并且按照投資方向，將政府投資基金分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。

政策核心亮點(diǎn)歸納來(lái)看，在設(shè)立層面，要求作為長(zhǎng)期資本、耐心資本發(fā)展，合理確定政府投資基金存續(xù)期；不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金；嚴(yán)格控制區(qū)縣政府設(shè)立政府投資基金；綜合財(cái)力、產(chǎn)業(yè)資源等設(shè)立基金，防止產(chǎn)能過(guò)剩和低水平重復(fù)建設(shè)。

在投資層面，明確指出產(chǎn)業(yè)投資類基金重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，創(chuàng)業(yè)投資類基金著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技；省級(jí)政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，防止重復(fù)投資和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；鼓勵(lì)取消基金及管理人注冊(cè)地限制；鼓勵(lì)降低或取消返投比例。

在管理與考核層面，指出要實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化管理的有機(jī)統(tǒng)一；以實(shí)繳出資或?qū)嶋H投資金額為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，合理確定計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)；健全基金績(jī)效管理；鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制。

在退出層面，拓寬基金退出渠道，鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金（S基金）、并購(gòu)基金等；探索簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制。

地方積極響應(yīng)出臺(tái)最新管理辦法

“1號(hào)文”出臺(tái)后，山西、黑龍江、福建、浙江、廣東、上海等多地出臺(tái)最新政府投資基金管理辦法。這是將把“1號(hào)文”落到實(shí)處的重要舉措，也利于構(gòu)建形成“1+N”的制度體系。

梳理各地方管理辦法可以看出，各地在核心原則上與國(guó)辦“1號(hào)文”保持高度一致，尤其是在嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作、防范同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等底線要求上。

在尊重共性邏輯的基礎(chǔ)之上，各地也在進(jìn)行差異化探索。LP投顧相關(guān)分析文章指出，在國(guó)辦“1號(hào)文”的宏觀框架下，地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政能力與治理傳統(tǒng)，探索出三種差異化的管理模式：

一是，以黑龍江為代表的“集中統(tǒng)一指揮模式”，強(qiáng)調(diào)省級(jí)層面的資源整合與戰(zhàn)略控制；二是，以上海、山西為代表的“統(tǒng)一平臺(tái)管理模式”，通過(guò)指定國(guó)有金融控股集團(tuán)作為管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化與規(guī)模化運(yùn)營(yíng)；三是，以浙江、廣東為代表的“協(xié)同生態(tài)系統(tǒng)模式”，側(cè)重于通過(guò)信息共享與政策引導(dǎo)，構(gòu)建更為靈活和市場(chǎng)化的基金生態(tài)。

從中央到地方政策的出臺(tái)落地，政府投資基金愈發(fā)注重存量基金的整合優(yōu)化、提升效能。

比如，2025年3月，《山西省政府投資基金管理辦法》修訂出臺(tái)。文件指出，政府投資基金通過(guò)發(fā)起新設(shè)、整合劃轉(zhuǎn)等方式建立母基金集群，根據(jù)支持方向和投資領(lǐng)域不同，分為產(chǎn)業(yè)基金群、創(chuàng)投天使基金群、功能基金群；鼓勵(lì)推動(dòng)基金整合重組，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，更好服務(wù)政策目標(biāo)。對(duì)因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等導(dǎo)致政策效應(yīng)不明顯或募資、投資進(jìn)展緩慢的基金，推動(dòng)其通過(guò)優(yōu)化投向等方式積極提升效能。

2025年6月，甘肅印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》指出，推動(dòng)基金整合優(yōu)化。對(duì)因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等導(dǎo)致政策效應(yīng)不明顯或募資、投資進(jìn)展緩慢的基金，推動(dòng)其通過(guò)優(yōu)化投向、市場(chǎng)化退出等方式積極提升效能。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理本級(jí)政府投資基金，嚴(yán)控新設(shè)基金，推動(dòng)優(yōu)化整合已設(shè)基金，明確直接管理或委托管理的職責(zé)劃分，強(qiáng)化統(tǒng)一運(yùn)作管理。

一方面是存量基金的整合優(yōu)化，一方面，當(dāng)政府投資基金弱化招商引資功能，也影響地方設(shè)立政府引導(dǎo)基金的積極性。再加上縣級(jí)政府嚴(yán)控新設(shè)基金等因素，新設(shè)基金的步伐正在放緩。

根據(jù)《2025上半年中國(guó)母基金全景報(bào)告》及全年行業(yè)統(tǒng)計(jì)，地方政府投資基金新設(shè)熱度顯著降溫。2025年上半年新發(fā)起政府引導(dǎo)基金31 只，規(guī)模798.04億元，與2024年同期相比，新設(shè)規(guī)模降幅達(dá) 66%，這種降溫的態(tài)勢(shì)貫穿全年主導(dǎo)階段。

地方政府投資基金與國(guó)家級(jí)基金形成互補(bǔ)

從具體新設(shè)基金情況來(lái)看，21世紀(jì)創(chuàng)投研究院統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，從2022年下半年到2024年，深圳、上海、廣州、安徽、江西、重慶、杭州、湖南等多地，曾接連通過(guò)對(duì)現(xiàn)有存量?jī)?yōu)化整合或新設(shè)立的方式，形成千億規(guī)模的政府投資基金。

2025年以來(lái)，地方政府投資基金在設(shè)立方式上呈現(xiàn)出更加務(wù)實(shí)的趨勢(shì)。大家不再單純追求單支政府投資基金的超大規(guī)模，而是采取多支規(guī)模適中、定位分明的“基金群”模式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)滴灌。

梳理來(lái)看，從2024年到2025年，具有代表性的政府投資基金包括：2024年7月，上海三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金亮相，出資額合計(jì)890.03億元；當(dāng)年8月，四川省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)布，母基金首期規(guī)模200億元；

2025年1月，北京市政府投資引導(dǎo)基金（有限合伙）出資額由1000.1億元增至2500.1億元；3月，上海發(fā)布上海市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)二期基金，總規(guī)模達(dá)500億元，首期基金100億元。同時(shí)還發(fā)布國(guó)資并購(gòu)基金矩陣，總規(guī)模達(dá)到500億元以上；12月，廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金成立，注冊(cè)資本500億元人民幣。

從另一個(gè)維度來(lái)看，“1號(hào)文”第七條提到，“政府出資設(shè)立基金，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)結(jié)合基金設(shè)立情況和財(cái)政承受能力，合理確定出資規(guī)模、比例和時(shí)間安排”。同時(shí)，第二十一條指出，加強(qiáng)政府投資基金風(fēng)險(xiǎn)防范，“不得強(qiáng)制要求國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)出資或墊資”。

這意味著，地方政府出資設(shè)立基金需要真正由政府本身拿出真金白銀。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等地政府出資能力會(huì)更強(qiáng)，所以依然能夠看到政府投資基金的頻頻設(shè)立。對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，可能政府出資能力沒(méi)有那么強(qiáng)，所以新設(shè)基金的速度有所放緩。

我們還發(fā)現(xiàn)，各地在規(guī)劃政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖的過(guò)程中，“萬(wàn)億元”、“5000億元”的目標(biāo)規(guī)模表述，已經(jīng)出現(xiàn)在官方文件中。

相比地方政府投資基金的降速提效，國(guó)家級(jí)基金在當(dāng)前階段顯得更為活躍。2025年12月26日，“航母級(jí)”的國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（簡(jiǎn)稱“引導(dǎo)基金”）正式啟動(dòng)。20年的基金期限，為耐心資本實(shí)踐立下新標(biāo)桿。

據(jù)悉，引導(dǎo)基金在國(guó)家層面由財(cái)政出資1000億元，在區(qū)域基金、子基金層面積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，將形成萬(wàn)億資金規(guī)模。目前，引導(dǎo)基金三只區(qū)域母基金完成注冊(cè)，分別落子京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)，每只規(guī)模均將超過(guò)500億元人民幣。

LP投顧創(chuàng)始人國(guó)立波告訴21世紀(jì)創(chuàng)投研究院，國(guó)家級(jí)基金的活躍，體現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資，促進(jìn)科技自立自強(qiáng)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的決心，這與中央過(guò)去兩年對(duì)創(chuàng)投的重視支持態(tài)度是一脈相承的。同時(shí)，國(guó)家級(jí)基金也起到了壓艙石的作用，極大促進(jìn)了創(chuàng)投行業(yè)的企穩(wěn)回升。

21世紀(jì)創(chuàng)投研究院統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2025年新成立的國(guó)家級(jí)基金還有規(guī)模596億元的國(guó)家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金二期、規(guī)模100億元的服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金二期等。同時(shí)，國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金二期的設(shè)立方案已獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，該基金也在籌備設(shè)立的過(guò)程中。在2024年，影響力最大的國(guó)家級(jí)基金為規(guī)模3440億元的國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金三期。

珩昱投資合伙人曹龍告訴21世紀(jì)創(chuàng)投研究院，相對(duì)于前一階段各個(gè)地方政府各自為政，地方招商基金互相挖角項(xiàng)目而形成內(nèi)耗，對(duì)于國(guó)家整體而言是存在資源浪費(fèi)的。而由國(guó)家在整體層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和安排，統(tǒng)籌全局進(jìn)行一體化創(chuàng)投引導(dǎo)基金布局，既可以站在更高的維度總攬全局，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，也有可以更好地利用政策工具，引導(dǎo)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。