21世紀經濟報道記者柳寧馨 杭州報道

近期，南京都市圈已經啟動了新一輪發展規劃編制工作。作為我國第一個獲批的都市圈，其上一輪規劃已到期，更新規劃也意味著開啟現代化都市圈建設新階段。

（南京主城區夜景，拍攝：柳寧馨）

現代化都市圈規劃建設始于2019年。當年，國家發改委出臺了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確提出培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢。

截至目前，獲得國家發改委函復的國家級都市圈已經增至17個，分別是南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽、杭州、鄭州、廣州、深圳、青島、濟南、廈漳泉、合肥和石家莊都市圈。

其中，南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶等較早獲批的都市圈，規劃期都是到2025年，這些都市圈也將啟動新一輪規劃編制。

21世紀經濟報道梳理發現，今年9月，《濟南都市圈國土空間規劃（2025–2035 年）》公開征求意見，南京、成都、福州、鄭州、深圳、青島等都市圈也有最新規劃動向，空間格局、合作機制、同城化是規劃重點方向。

同城化提升

目前，南京都市圈正處于從“地理臨近”向“功能提升”轉變的階段，重心是軌道一體化與一小時通勤、產業協同與供應鏈對接、公共服務共建、實現跨省協同治理。

（南京南站，拍攝：柳寧馨）

江蘇省社科院社會政策所所長張春龍告訴21世紀經濟報道記者，南京都市圈同城化與產業協同總體在全國領先。同城化方面，“軌道上的都市圈”成型，與鎮江、揚州等核心城市30分鐘直達，滁州、馬鞍山等1小時通勤，公交互通。產業呈“研發在南京、轉化在周邊”格局，創新資源跨區合作，初步形成利益共享模式。

不過，南京都市圈新一輪規劃需補上多方面短板。張春龍認為，交通上，寧淮通勤效率待提升，需加快南京北站建設、解決寧滁快速通道擁堵；產業存在半導體等領域同質化，需強化“鏈主企業+配套集群”分工；公共服務中，滁馬等市優質醫療稀缺，跨區域流動未常態化。另外，利益共享機制，跨區協調機制等，需要努力破解協同堵點。

回顧城鎮化發展過程，我國提出現代化都市圈建設始于2019年。2021年，《南京都市圈發展規劃》獲國家發展改革委復函同意，標志著首個國家級都市圈獲批，截至今年3月，國家級都市圈增至17個。

中國城市經濟學會副會長秦尊文在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，都市圈的主要發展方向是同城化，其中，交通同城化做得比較早。例如，武漢都市圈中，武漢和咸寧、孝感、黃石、黃岡、鄂州等城市很早就通了城際鐵路，城市周邊連成一片，后來，武漢和仙桃又開通了城際鐵路。

“目前，同城化的短板就是產業同城化，這也是比較難的部分。以武漢都市圈為例，目前武漢產業完成從虹吸到‘輸血’的階段轉變，產業向周邊擴散，武漢光電信息產業、紡織產業逐漸向周邊配套。此外，武漢的高校科教資源以及大學生資源也向周邊擴散了不少，溢出效應明顯。”秦尊文表示。

張春龍認為，當前新一輪都市圈規劃的重點體現在：一是在交通上以 “軌道上的都市圈”推動“四網融合”、打通“斷頭路”，實現 1 小時通勤；二是在產業上強化“總部+基地”模式，推進跨區域產業鏈整合與創新走廊建設；三是在公共服務領域推動教育醫療資源輻射、戶籍改革及社?；ネ?；四是創新區域協調機制，例如設立專門辦公室、建立利益共享制度，通過強化基礎設施抗災能力與應急體系，提升整體安全韌性。

2025年，我國在城市政策方面陸續出臺重要定調文件。今年5月，《關于持續推進城市更新行動的意見》明確存量改造八項任務和多元投融資機制。

7月的中央城市工作會議定調“存量提質增效”，部署城市工作7個方面的重點任務，提出發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市。

今年8月，《關于推動城市高質量發展的意見》提出，到2035年基本建成現代化人民城市，并系統部署區域協同、綠色轉型、投融資改革等九大方面。

基于這幾個定調，我國都市圈也迎來新的發展階段。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛告訴21世紀經濟報道記者，2025年城市發展主基調從“增量擴張”轉為“提質增效”，今年中央城市工作會議和核心政策把“統籌融合”定為都市圈建設核心，跨部門、跨區域、跨城鄉，一盤棋配置交通、生態、產業、資本等要素。

曾剛表示，都市圈同城化硬指標是“通勤網絡”，需要讓當天往返、周通勤成為常態；隱性指標是產學研用一體化與產業鏈躍升，政府做規劃與引導，市場和社會力量更關鍵，可持續運營必須靠社會資本融入和企業主體。

“新一輪都市圈規劃的重點，關鍵看‘有效市場’是否到位，政策要務實、成本可分擔、產業要可持續；中央已啟動系統評估，關鍵看后續落地，讓市場和社會力量的作用真正在都市圈中體現出來?！痹鴦傉f。

探索要素市場化

日前，國務院批復同意10個地區開展要素市場化配置綜合改革試點。合肥都市圈是全國唯一承擔改革試點任務的都市圈。

9月11日，國務院發布《合肥都市圈要素市場化配置綜合改革試點實施方案》(以下簡稱《方案》)，涵蓋7大領域22項任務。

《方案》圍繞技術、土地、人力、數據、資本、資源環境、要素協同七大核心維度布局改革，其中技術要素改革直指科技成果轉化關鍵痛點，提出“加快技術要素向現實生產力轉化”。

曾剛認為，合肥都市圈此次入選國家要素市場化改革試點，首要任務是把量子、核聚變等大科學裝置積累的原始創新能力進一步擴散，在更大區域內轉化為產業實力，提高科技成果落地轉化效率。

合肥都市圈試點范圍包括合肥市全域，蕪湖市無為市，淮南市壽縣，馬鞍山市含山縣，安慶市桐城市，滁州市定遠縣，六安市金安區、舒城縣。

“借助都市圈跨市域通道，合肥可以探索在更大范圍內統籌資本、數據、人才和科技創新資源，既讓安徽這個長三角‘插班生’快速追趕滬蘇浙成為‘尖子生’，也為大省帶小省、先富幫后富探索一條新路?！痹鴦偙硎?。

“安徽省與合肥市兩級政府良性協同，強省會戰略成效明顯，巢湖—天鵝湖雙中心、中國科大、中科院共建共享，可以探索最大程度降低行政壁壘，把政府‘有為’限定在規劃與公共服務，把要素配置交給市場，形成‘有效市場+有為政府’的低成本試驗田?！痹鴦傉f。

曾剛進一步表示，若合肥模式跑通，其經驗可復制到西安、蘭州、昆明等“科技強市+經濟弱省”組合，為全國要素市場化配置改革提供一整套可操作方法，也意味著都市圈將成為我國深化要素市場化改革、推動區域協調發展的重要載體。

現有都市圈經驗可為新獲批及未來都市圈提供多方面的借鑒。張春龍認為，例如，在產業上破解“虹吸”失衡，中心城市聚焦核心功能，周邊承接非核心環節，建產業聯盟與共建園區，形成梯次分工。在機制上突破行政壁壘，設實體化協調機構，推廣一些利益共享模式。

總體來看，南京都市圈屬于成熟型，而合肥都市圈屬于成長型，但中心與周邊城市關系需同向深化。張春龍認為，在交通上，合肥需要強基礎，比如推進滬寧合高鐵，建1小時圈；在產業上，合肥需要強鏈條，可依托龍頭建跨市產業鏈。

“以南京、合肥都市圈來看，兩者均需深化生態制度創新、推動利益共享向市場主導，并強化數字協同與應急聯動，最終弱化行政壁壘，從中心單向輻射轉向多中心共生的都市圈共同體。”張春龍表示。

在都市圈里，中心城市和周邊城市的關系是怎樣的？

秦尊文認為，在都市圈里，中心城市往往是省會，在資源、產業方面比較強勢，要帶頭“讓空間、讓產業、讓利益”，才能撐起都市圈同城化。例如，武漢把紡織、化工等傳統產業連同光纖預制棒、汽車配套等中高端環節擴散到鄂州、潛江、孝感等周邊城市，并向外輸出30萬大學生和十余所高校校區，實現“傳統產業搬走、高端環節留下、產業鏈條共建”，都市圈從“虹吸”轉向“輻射”。

武漢把公共服務同城化做成“雙向流通”，也有一些好的經驗。秦尊文表示，一方面，武漢規定新招醫生、教師先到基層，后面擴大到都市圈外縣輪崗兩年，讓人才沉下去、服務提上來；另一方面，允許周邊城市在武漢光谷設立離岸科創中心，例如企業注冊在黃石、黃岡等地，人才留在武漢上班，實現“研發在中心、制造在外圍”的飛地模式。