21世紀經濟報道 趙娜 上海報道

政府投資基金在經歷十余年的快速擴張后，正迎來一場從“規模驅動”走向“質量驅動”的深刻轉型。

過去的十多年里，為了撬動社會資本、推動產業轉型升級，各地密集的設立政府投資基金，成為培育新興產業和帶動區域經濟的重要力量。然而，伴隨規模急速擴張而來的，還有一系列結構性矛盾：基金設立數量過多、投向趨同、資金運作效率不高，這些問題日益凸顯。

調整的信號已經明確釋放。今年初出臺的《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號，以下簡稱“國辦1號文”），開啟政府投資基金“1+N”制度體系構建，為未來發展校準了航向；7月底，國家發改委向社會公開征求《政府投資基金布局規劃和投向工作指引》（以下簡稱《工作指引》）和《加強政府投資基金投向指導評價管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）意見，進一步細化投向原則和考核機制，使政策的航向校準更具操作性。

政策組合的落地意味著，自上而下的制度鏈條正在形成。從頂層設計到執行細則，正在加強政府投資基金作為長期資本、耐心資本的定位，發揮跨周期和逆周期調節作用，增強投資延續性。

事實上近年來，我國股權投資活躍地區的政府投資基金已有諸多創新舉措。在政策制度層面，多地通過取消注冊地限制、降低返投比例、推行接續投資等舉措，著力提升引導基金的規范化和專業化水平；在運作模式層面，產業投資類基金更多由地方國資直接投向重點項目，而創業投資類基金則普遍采取母子基金架構，以放大財政資金的撬動效應。

一位早期科技類VC基金合伙人告訴記者，隨著政府投資基金市場化運作、專業化管理逐步落到實處，基金管理人（GP）將更有動力在專業化與市場化之間找到清晰定位，例如依托產業資源、深耕區域優勢或專注特定發展階段。

從粗放到深耕：政府投資基金的航向校準

對于政府投資基金的發展現狀，可以從兩組數據中看到。

據CVSource投中數據，截至2024年末，我國政府投資基金累計數量已達1627只，規模達3.35萬億，其中華東地區在累計數量和規模上均顯著領先。

另據執中ZERONE統計，2025年上半年機構LP在認繳出資金額方面出現近5年內的首次提升，逆轉了自2020年起連年下降的趨勢。各類出資方之中，包含政府引導基金及地方國資在內的政府資金占比從40.8%飆升至68.3%。其中，共有178只政府引導基金出資307筆，共出資金額2881億元，同比2024年上半年增長151%。

也不應回避的是，政府投資基金在推動產業升級和資本集聚中發揮了重要作用，但也部分存在盲目追逐熱點的情況，導致一定程度的同質化競爭和低效擴張。從這一角度看，新一輪政策有望帶來一定程度的修正。

9月11日，LP投顧創始人國立波撰文提出對“創投行業面臨的三大結構性矛盾”的觀察，即LP結構失衡、GP發展同質化和基金流動性匱乏。他就優化LP生態提出建議，“要讓國資LP更好地發揮‘耐心資本’和‘戰略資本’的作用，同時遵循市場規律，需要在機制體制上進行優化。”

在他看來，國資LP基金管理可以在四個方面進行優化提升：第一，明確功能定位與考核導向；第二，優化返投機制，提升靈活性；第三，堅持市場化運作，減少行政干預；第四，建立健全容錯糾錯與激勵約束機制；第五，加強專業化團隊建設與能力提升。

7月30日，國家發展改革委發布的《工作指引》和《管理辦法》中，《工作指引》提出設立政府投資基金要落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的，鼓勵降低或取消返投比例；《管理辦法》將“促進全國統一大市場建設情況”和“發揮長期資本、耐心資本作用情況”分別作為指標體系體系中的二級指標之一，兩項在總分值中的權重各均達到10%。

LP投顧團隊表示，細看評價體系的具體指標可以發現，它將宏觀政策目標翻譯成了可量化、可執行的KPI。新規中明確對基金存續期超過10年的給予加分，對投資早期項目的基金在考核IRR時給予優待，是國家層面將“耐心資本”理念制度化的戰略體現。

值得關注的還有《工作指引》和《管理辦法》對國家級基金和地方基金戰略定位與核心使命的明確。

《工作指引》所稱國家級基金指經國務院批準、中央各部門及其直屬機構出資設立的政府投資基金，地方基金指省級及以下政府或所屬部門、直屬機構政府出資設立的政府投資基金。并提出，地方基金要找準定位，在省級政府統籌管理下綜合考慮本地區財力、產業資源基礎、債務風險等情況，因地制宜選擇投資領域。

LP投顧團隊認為，新規通過明確各自的能力范圍，將能促使地方政府從追逐熱點轉向挖掘稟賦，進行更深層次的區域比較優勢戰略思考。同時，《工作指引》鼓勵國家級基金與地方基金聯動，通過設立子基金等方式形成資金合力，體現了“全國一盤棋”的協同思路。

長三角樣本：地方基金的制度探索與實踐

記者在近期的走訪中發現，長三角三省一市在政府投資基金管理方面不斷探索創新，行業正從“粗放式擴張”邁向“精耕細作”。

作為我國最具創新活力的區域之一，江浙滬皖的政府投資基金都在大力探索著頗具特色的發展路徑。一方面，通過省、市、區多級聯動，因地制宜支持優勢產業和特色賽道，形成了政策與資本的合力；另一方面，推動基金管理機構更多發揮“創新要素連接器”的作用，在資金引入之外，還通過鏈接技術、人才與市場，搭建起覆蓋研發、應用到產業化的產業生態系統，從而不斷激發區域創新活力。

值得注意的是，延長基金存續期已成為各地政府投資基金的共識，為硬科技等需要耐心資本的領域提供著堅實支撐。同時，面對股權投資退出難題，各地無不在積極探索發展并購基金和S基金，以盤活存量、暢通股權投資的募投管退循環。

整體來看，這些政府投資基金正通過政策引導與市場機制的結合，逐步塑造出兼具韌性與活力的創新資本體系。

值得注意的還有多方聯動推進創新生態建設。比如，浙江提出推廣使用全省政府投資基金“一張網”管理平臺，打通項目庫、專家庫、機構庫，推動政府投資基金與國有企業基金協同聯動，實現資源信息共享共用。

有國資背景的受訪者表示，“國辦1號文”和發展改革委征求意見的深遠意義之一在于引導政府投資基金走出低水平競爭。曾經依靠財政補貼和返投要求搶項目的做法將逐漸退場，取而代之的是更強調與區域戰略產業契合的高質量發展邏輯。

在子基金遴選工作中，如今地方政府更加看重GP的產業深耕能力和項目儲備質量，將能否引入產業鏈關鍵環節、助力搭建產業生態作為重要考量之一。與此同時，政策層面對長期資本和風險容忍度的重視，有望使得存量基金獲得更多延期和容錯空間。

隨著一系列支持政策逐步落地并發揮效力，股權投資行業也將以市場化、專業化為方向加速優勝劣汰，從而改變“大而不強、多而不優”的格局，真正邁向高質量發展新階段。

正如前述科技創投機構的合伙人所言，如果GP不能及時調整戰略方向、優化人才結構和盈利模式，就難以在競爭中長期生存。這種壓力，正在成為行業走向高質量發展的重要驅動力。