21世紀經濟報道記者冉黎黎 北京報道 中央經濟工作會議12月10日至11日在北京舉行。會議確定，明年經濟工作要堅持創新驅動，加緊培育壯大新動能。制定一體推進教育科技人才發展方案。建設北京（京津冀）、上海（長三角）、粵港澳大灣區國際科技創新中心。強化企業創新主體地位，完善新興領域知識產權保護制度。制定服務業擴能提質行動方案。實施新一輪重點產業鏈高質量發展行動。深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。創新科技金融服務。

對于產業政策，去年提出“以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系”，而今年則確定為“堅持創新驅動，加緊培育壯大新動能”。需要注意的是，其中特別提到“制定服務業擴能提質行動方案”。對于備受關注的“人工智能+”，其表述由“開展‘人工智能+’行動”延展為“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。

受訪專家指出，產業政策表述的變化實質是從頂層戰略設計轉向實施路徑聚焦，從概念性引領轉向成果轉化加速，核心是更加重視落地推進，更加注重動能轉換實效。會議提及服務業擴能提質，旨在通過政策引導優化服務業結構，這一舉措也與擴大內需戰略緊密相關。而在“人工智能+”方面，相關部署圍繞AI發展的階段特征展開，政策從“啟動布局”走向“成熟運營”。

另外，自去年“綜合整治‘內卷式’競爭”首次出現在中央經濟工作會議的表述中以來，整治“內卷式”競爭再次在會議表述中出現，但相關表述由“綜合整治”轉向“深入整治”。受訪專家認為，去年的核心是全面排查問題，屬于廣覆蓋的初步治理；今年強調治理的深度與精準度，核心是通過“制定全國統一大市場建設條例”破除地方保護與市場分割。

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加緊培育壯大新動能

對于產業政策的相關表述，去年中央經濟工作會議提到“以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系”轉為“堅持創新驅動，加緊培育壯大新動能”。

“這一轉變反映產業政策從戰略規劃向實施路徑的深化。”國研新經濟研究院創始院長朱克力對21世紀經濟報道記者表示，去年會議提出以科技創新引領新質生產力發展，核心在于構建現代化產業體系的“骨架”，強調技術突破與產業融合的頂層設計。今年則更注重創新成果的“血肉填充”，即通過具體政策工具推動技術轉化與產業應用。

中國商業經濟學會副會長宋向清同樣對21世紀經濟報道記者表示，變化的實質是從頂層戰略設計轉向實施路徑聚焦，從概念性引領轉向成果轉化加速，核心是更加重視落地推進，更加注重動能轉換實效。

具體而言，宋向清表示，去年的表述明確了科技創新與新質生產力、現代化產業體系的核心關聯，是頂層設計層面的戰略定調，為產業轉型指明方向；而今年聚焦“堅持創新驅動，加緊培育壯大新動能”，是因為高技術制造業增加值等數據已印證科技創新的帶動作用，當前需從“明確方向”轉向“加快落地”。這一變化體現政策重心向成果轉化傾斜，通過推動技術創新轉化為實際產業動能，銜接新舊動能轉換，為經濟持續回升向好提供支撐。

朱克力提到，以低空經濟領域為例，去年可能聚焦通用航空器研發，今年則更關注無人機物流、城市空中交通等場景的商業化落地。新動能培育需要打破傳統產業邊界，通過跨界融合創造新增長點，如人工智能與制造業的深度融合，既提升生產效率，又催生智能工廠、柔性制造等新模式。“這種調整也體現對全球產業鏈重構的應對，通過強化本土創新鏈與供應鏈的協同，減少對外部技術的依賴，增強產業韌性。”他說。

服務業擴能提質優結構助力擴內需

需要注意的是，此前《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）在“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”部分提到，實施服務業擴能提質行動。而此次會議在“堅持創新驅動，加緊培育壯大新動能”重點任務部分特別提及“制定服務業擴能提質行動方案”。

自2021年以來，中央經濟工作會議對于服務業的部署多見于對外開放相關政策中。宋向清指出，此次系2021年以來中央經濟工作會議首次專門聚焦服務業的產業政策表述。

朱克力認為，這反映服務業在國民經濟中的戰略地位提升。2024年我國服務業增加值占GDP比重達到56.7%，但存在結構失衡問題，文旅、健康等生活性服務業供給不足，物流、金融科技等生產性服務業效率偏低。

“擴能提質旨在通過政策引導優化服務業結構，這一舉措也與擴大內需戰略緊密相關。”朱克力指出，服務業是吸納就業、促進消費的主陣地，通過提升服務質量可增強居民消費意愿，形成“服務升級—消費增長—產業擴張”的良性循環。此外，服務業提質還能助力制造業升級，例如工業設計、供應鏈管理等生產性服務業的發展，可降低制造業成本、提升附加值，推動產業鏈向高端延伸。

宋向清進一步指出，該部署是適配需求、補短板與穩經濟的多重考量。一是服務消費需求旺盛，我國4億多中等收入群體對養老、托育、文旅等服務消費需求持續增長，服務業擴能提質能精準對接內需缺口；二是服務業是就業與產業協同的關鍵，其提質可帶動大量就業，同時能為制造業提供物流、研發等配套服務，助力產業體系完善；三是應對經濟復蘇需求，當前經濟需持續回升向好，服務業作為經濟重要組成部分，通過制定專項行動方案推動其升級，能為經濟增長增添新抓手，與提振消費、擴大內需的整體政策形成合力。

此前，在11月11日舉行的國家發展改革委專題新聞發布會上，國家發展改革委產業發展司副司長李春芳提到，將會同有關部門，實施服務業擴能提質行動，支持民間資本更多投向生產性服務業領域，包括支持民間資本有序流向高價值服務行業，聚焦工業設計、共性技術服務、檢驗檢測、質量認證等重點環節，鼓勵民營企業進入附加值更高的科技服務業等行業，加大力度支持民營企業參與生產性服務業重點項目建設，分領域推進生產性服務業高質量發展等。

深化拓展“人工智能+”，新增“完善人工智能治理”

此前《建議》提出，全面實施“人工智能+”行動。在“十五五”開局之年，“人工智能+”也再度寫入中央經濟工作會議對來年的部署。不同的是，去年中央經濟工作會議提到“開展‘人工智能+’行動，培育未來產業”，而今年會議則延展為“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。

宋向清表示，有關“人工智能+”的表述圍繞AI發展的階段特征展開。一方面，人工智能已成為賦能多產業的關鍵力量，其指數效應能推動制造業智造升級、服務業個性化轉型等，是新質生產力的重要源泉，具備深化拓展的產業基礎；另一方面，AI快速發展中出現的數據濫用、算法不公等問題，若不規范治理將影響產業健康，需同步筑牢風險防線，“政策從‘啟動布局’走向‘成熟運營’”。

朱克力也指出，去年的表述側重技術滲透與產業賦能，旨在通過人工智能與千行百業的融合，加速傳統產業轉型升級。今年新增“完善人工智能治理”，則反映技術普及帶來的新挑戰，如算法歧視、數據隱私、就業替代等倫理與社會風險。

“這一變化表明，政策重心從‘促發展’轉向‘發展與安全并重’。”朱克力表示，以自動駕駛為例，去年可能鼓勵車企擴大路測范圍，今年則需同步建立數據安全標準、事故責任認定框架等治理規則。治理的深化及國際競爭維度，歐美已出臺多項人工智能監管法案，我國需通過主動治理占據規則制定話語權，避免技術標準“卡脖子”。

朱克力特別指出，治理完善并非抑制創新，而是通過明確邊界降低企業合規成本，例如建立沙盒監管機制，允許創新應用在可控范圍內試點，平衡安全與創新的關系。

整治“內卷式”競爭重點在“深入”

值得注意的是，自去年“綜合整治‘內卷式’競爭”首次出現在中央經濟工作會議的表述中以來，整治“內卷式”競爭再次在會議表述中出現。會議提出，制定全國統一大市場建設條例，深入整治“內卷式”競爭。

中泰證券研究所政策團隊首席分析師楊暢對21世紀經濟報道記者表示，整治“內卷式”競爭的重點在于“深入”，這意味著中央對于整治“內卷式”競爭的難度是充分認識的，需要對造成“內卷式”競爭的深層次的矛盾予以統籌考慮、針對性破解，才能推動整治效果的充分體現。

宋向清分析指出，去年“綜合整治”處于起步階段，核心是全面排查問題，通過規范地方政府補貼傾斜、企業同質化競爭等，遏制“內卷”蔓延，屬于廣覆蓋的初步治理；今年結合“制定全國統一大市場建設條例”，標志整治進入深水區。

朱克力進一步表示，去年側重多部門協同、多領域覆蓋，今年則強調治理的深度與精準度，核心是通過“制定全國統一大市場建設條例”破除地方保護與市場分割。“內卷式”競爭的本質是低水平重復建設與資源錯配，如部分地區為爭奪產業項目，盲目出臺補貼政策，導致企業惡性競爭。深入整治需從制度層面建立統一規則，例如明確地方政府招商引資的邊界，禁止扭曲市場。

朱克力以新能源汽車產業舉例表示，統一大市場建設后，企業將更依賴技術、品牌等核心競爭力，而非地方政策紅利，從而推動產業向高質量發展轉型。