21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 當前我國城鎮化率已突破67%，城鎮開發邊界內70%以上是存量空間。城鎮化從快速增長轉向穩定發展，城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效，城市以及與之息息相關的房地產，下一步應該走向哪里？
今年7月，中央城市工作會議召開，其后《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，為新階段的城市工作劃定重點。其中，推動城市群一體化和都市圈同城化發展，增強超大特大城市綜合競爭力，激活城市存量資源潛力，系統推進“好房子”和完整社區建設，加快構建房地產發展新模式等被擺在更加重要的位置。
從實踐來看，盡管“一城獨大”時代已經過去，但部分城市在發展過程中仍存在集聚壓力，面臨協同難題，大中小城市協調發展還有很長的路要走。
“事實上，在一定技術等條件下，任何城市規模都有合理區間，超過區間必然導致規模不經濟。”近日，中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在接受21世紀經濟報道記者專訪時表示。
倪鵬飛兼任多個城市的政府顧問及智庫專家，同時是國務院特殊津貼專家，長期深耕城市與房地產發展經濟學，統一發展經濟學、競爭力經濟學等領域，在相關學科研究及政策實踐層面積累了深厚的理論與實踐經驗。
中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛（受訪者供圖）
倪鵬飛認為，當前中國城鎮化水平較高的發達區域已進入“聚中有散”階段，城市體系向都市圈、城市群和大中小城市協調發展方向演化；城鎮化水平較低的后發區域仍處在“集中集聚”階段，這些后發區域中，部分城市收縮、部分城市壯大是必然趨勢，應該允許和順應這些調整。同時，需警惕盲目參照個別國家過度集聚的問題性“經驗”和“豐滿”的理論，主張“城市越大越好”的傾向。著眼長遠，都市圈群終將成為中國城鎮化的真正主體形態。
聚焦房地產市場，倪鵬飛認為，中國城鎮戶籍居民的住房問題已基本解決，城鎮住房發展正從“住有所居”的“有房子”階段，邁向“住有宜居”的“好房子”階段。“好房子”并非高收入家庭專屬，也應面向居民的普遍需求。我國“好房子”需求較大但供給相對不足，需從存量更新和新房建造兩方面發力。當前我國房地產市場止跌回穩基礎仍有待夯實，中央城市工作會議召開和《意見》出臺后，將加速房地產市場供求和結構調整，加快房地產新模式構建，高質量住房比例將逐步提高。
都市圈群將成為城鎮化主體形態
《21世紀》：《意見》提出，穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展，這會對各個城市群和都市圈發展帶來哪些機遇？
倪鵬飛：經濟活動的空間形態由空間聚集力和擴散力及相互作用決定，一般城市化率超50%后，一些城市中心區域過度集聚，城內擁擠成本超過跨城運輸成本，使聚散力發生新變化：一些農村要素向城市大范圍集聚的同時，中心城市與周邊城市呈現“高端要素向中心集聚、低端要素向周邊擴散”的雙向流動特征。進而通過新城建設或相鄰城市擴容，以及網絡化基礎設施，形成聯系緊密的城市群體。
2011年中國城鎮化率已超50%，標志著城市群時代開啟。2024年常住人口城鎮化率達67%，戶籍人口城鎮化率接近50%，“聚中有散”的城市群時代已成為必然，都市圈群終將成為中國城鎮化的真正主體形態。不過，當前多數城市群和都市圈發展仍面臨“集而不群”、“圈而不同”問題，此次《意見》的出臺，為中國城市群和都市圈建設帶來戰略布局、制度創新、政策紅利和市場預期等重要機遇。
中央城市工作會議提出“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，明確了未來一段時間中國城鎮化的重點任務、城市體系格局和形態優化的方向。《意見》進一步在戰略布局上明確，京津冀、長三角、粵港澳大灣區世界級城市群，成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等全國高質量發展增長極，中西部和東北的城市群、都市圈的區域平臺等定位；制度創新上則聚焦深化經濟區與行政區適度分離改革。這些部署將影響市場主體預期和行為，驅動資源向城市圈群“大聚小散”、“高聚低散”，加速城市圈群時代到來。
《21世紀》：如何促進大中小城市和小城鎮的協調發展，形成功能互補、錯位發展的格局？
倪鵬飛：當前大中小城市和小城鎮存在的發展失調問題，突出表現為規模兩級分化及結構同質或絕緣。發展城市群和都市圈，構建“圈群主體、多態嵌套”的城市體系，是促進和帶動大中小城市和小城鎮協調發展的基本路徑，能夠避免中心城市過度擁擠和周邊城市的衰落，克服結構同質或絕緣狀態，形成城市間功能互補、錯位發展的格局，充分釋放“1+1大于2”的規模經濟紅利。完善全國統一、公平競爭的制度規則是筑牢這一格局的基本前提，率先在都市圈和城市群內形成統一大市場，激發各地不同主體依托動態比較優勢開展差異化發展的積極性，最終推動形成大中小城市特色鮮明、協同共進的發展新格局。
《21世紀》：《意見》提出要增強超大特大城市綜合競爭力。超大特大城市應如何界定并做強做精“核心功能”？在疏解非核心功能的過程中，如何避免出現產業“空心化”或城市活力下降的風險，真正實現“減量”與“增質”的平衡？
倪鵬飛：超大特大城市做強做精核心功能，關鍵是要將最重要、最稀缺的資源要素集中到最核心的功能上，突出核心功能的主導性和引領性。在疏解非核心功能的過程中，要實現“減量”與“增質”平衡，需重點處理好基與核、高與低和聚與散這三對關系，關鍵是以市場化方式促進都市圈化。在核心功能提升和集聚的同時，基本功能也要保留和優化；在非核心功能疏解的同時，核心功能必須提升；在向周邊空間擴散一般通用資源要素的同時，在更廣闊的空間內集聚高端稀缺資源。
為此，主要有兩個途徑。一是超大特大城市都市圈化，將在核心區的非核心功能，疏解至當日通勤范圍內的周邊空間，既為中心城市騰挪空間，又能讓周邊承接功能后持續支撐核心區發展，實現中心與周邊共贏。二是發揮市場的決定性作用，通過成本價格驅動非核心功能疏解，政府主要通過規劃和政策來調節市場，并通過市場引導經濟主體在中心城區和周邊城鎮的資源流動和配置，保持核心區精簡和周邊充實增長的平衡，以及都市圈的持續規模增長和結構提升。
此外，任何城市都不能忽略基本功能，尤其是經濟功能。從都市圈整體來看，經濟功能是創造財富、提供就業的基礎，不能缺失或削弱，即便是行政中心城市，也需避免成為缺乏產業支撐的“寄生城市”。
任何城市規模都存在合理區間
《21世紀》：在人口流動分化背景下，如何破解大城市虹吸效應與中小城市發展收縮的矛盾？
倪鵬飛：破解大城市虹吸效應與中小城市發展收縮的矛盾，需尊重經濟空間規律。當前中國城鎮化水平較高的發達區域已進入“聚中有散”階段，城市體系向都市圈、城市群和大中小城市協調發展方向演化；城鎮化水平較低的后發區域仍處在“集中集聚”階段，這些后發區域中，部分城市收縮、部分城市壯大是必然趨勢，應該允許和順應這些調整。需警惕盲目參照個別國家過度集聚的問題性“經驗”和“豐滿”的理論，進而主張城市越大越好的傾向，將超大特大城市出現的擁擠解釋為公共產品供給不足，加劇大城市虹吸和中小城市收縮，帶來大中小城市的失調和雙輸。事實上，在一定技術等條件下，任何城市規模都有合理區間，超過區間必然導致規模不經濟。
空間經濟進入“聚中有散”的階段后，大城市中心區由于過度集聚導致規模不經濟，將倒逼資源、要素和產業外遷。但在公共產品布局上，政府主導下的優質、重要公共產品，往往集中投向行政級別較高的城市及其中心區。這就導致出于損益權衡，大城市及中心區“面多加水，水多加面”，周邊中小城鎮“面少減水，水少減面”。因而關鍵是基于合理的城市規模體系，優化配置公共資源，尤其要率先將中心城市區的優質公共產品向周邊城鎮轉移，同時加大中心城市基本公共產品布局，扭轉大城市與中小城市公共產品配置不均和差距擴大的趨勢。發展都市圈、城市群，實現經濟活動的“聚中有散”，促進中心城市與周邊中小城鎮要素和產業的雙向流動，既提升中心城市功能，減少虹吸周邊和規模膨脹，又為周邊中小城鎮注入發展動能，避免收縮。
《21世紀》：中小城市應怎樣培育比較優勢？人口持續流出城市應如何轉型發展？
倪鵬飛：中小城市培育比較優勢，應遵循“聚力揚優勢，合作補短板，攜手打基礎，共同抓關鍵”原則。首先，聚焦塑造動態比較優勢，通過市場發現和政府戰略，在具備相對優勢并且具有前景的若干先進領域持續發力，逐步實現差異化發展。其次，完善城市發展的基礎條件和基本功能，打造宜居環境，為培育比較優勢和實現特色發展筑牢基礎。
人口持續流出地區轉型也需分類施策。資源枯竭型、產業變遷型城市要“嚴控增量、盤活存量”，發現和塑造新優勢，尤其可依照自身優勢和人文特色，發展文旅產業、區位和資源有特殊要求的先進制造業和服務業；區位偏遠型邊境城市和戰略要沖則需要政府扶持，吸引當地資源、人口和產業留存，以及外地要素、資源和產業進入；大城市周邊城市則應提升公共服務水平，改善生態環境，吸引中心城市資源、人口和產業轉移。
城鎮戶籍居民住房問題已基本解決
《21世紀》：系統推進“好房子”和完整社區建設是《意見》的重要部署，今年4月你曾談到，樓市仍存供需錯配問題，“好房子”需求較大但供給相對不足。“好房子”供給應如何突破？怎樣更好滿足居民對高品質居住的需求？
倪鵬飛：總體上看，中國城鎮戶籍居民的住房問題已基本解決，城鎮住房發展正從“住有所居”的“有房子”階段，邁向“住有宜居”的“好房子”階段，“好房子”并非高收入家庭專屬，也應面向居民的普遍需求，中國正進入以“好房子”為主體的時代。
“好房子”供給突破需聚焦存量更新和新房建造。盡管“好房子”還存在一定供不應求情況，但房地產總體供求形勢已發生重大變化、宏觀經濟也邁向高質量增長階段，疊加部分外部環境條件的不確定性，“好房子”供給應“量需而供”，結合需求規模及變化趨勢、偏好變化、高質量發展導向，精準匹配總量規模、戶型結構、功能品質、空間區位等供給條件，堅決摒棄房地產高速發展時期的“一哄而上”和“三高”模式。政府與市場需協同發力，加快更新、開發、融資、銷售等制度建設，尤其要加快探索低杠桿、低負債、低周轉、現房銷售的房地產新開發、銷售、融資模式，實現供給突破。
更好滿足居民對高品質居住的需求，不僅要提升住房品質，還要提升配套環境品質，包括打造周邊優質生活圈、優質公共服務、良好基礎設施、良好自然環境等。通過“好房子”建設，帶動好社區、好街區、好城區建設。
《21世紀》：在保障房與商品房“雙軌制”下，如何避免保障房被貼上“低端”標簽？
倪鵬飛：當前部分城鎮新市民和青年人的住房難題仍待化解，一些家庭住房問題也將暫時或長期存在，為此需建立健全商品房和保障房雙軌制度。雖然這兩類住房可存在合理差異，但要避免保障房被貼上“低端”標簽。一方面，可以推動商品房和保障房“混居”，在商品房小區安排或配建保障房，讓保障房居民共享同等居住環境。另一方面，提升保障房小區的住房設施建設標準和住房配套標準，縮小與商品房的品質差距，保障房的面積可適當縮減但功能需達標。
《21世紀》：城市更新是現代化人民城市建設的重要抓手，《意見》提出要科學制定實施城市更新專項規劃，一體化推進城市體檢和城市更新。為什么強調要制定專項規劃？如何建立一套從體檢到更新的有效轉化機制，避免出現“檢而不修”或規劃與實施“兩張皮”的現象？
倪鵬飛：從城市發展來看，一方面，當前我國城鎮化進入新階段，城市作為生產生活的載體，框架體系基本建成，大規模擴張需求減弱；另一方面，前期城鎮化高速增長積累的質量低劣、功能老化、結構失衡、風險隱患等問題日益凸顯，經濟社會發展和科技進步也對城建提出了更高的要求、創造了更好的條件。城市更新成為城市建設發展、經濟發展和城建產業轉型的重要抓手。之所以強調制定城市更新專項規劃，核心在于城市更新是涉及多主體、多客體和多方式的系統工程，需要專項規劃統籌指導，才可能實現各方各司其職、協同發力。
建立從體檢到更新的有效轉化機制，一方面需重點完善組織協調、體檢監測、考核問責、工作落實等機制，另一方面，城市更新作為一項復雜的系統工程，不能僅靠政府推動，還需調動家庭、企業和社會力量廣泛參與，并及時總結各地實踐經驗，不斷探索多方參與、互利共贏、良性循環的更新模式。
我認為，推進城市更新還需破解三大核心問題。
一是錢從哪里來。城市更新需要巨額資金，但是投資收益相對不高，加上融資渠道有待進一步拓展，除了中央和地方財政進行公共產品供給以及項目引導資金外，必須進行融資機制創新，撬動資本市場資金和社會資金參與。
二是力從哪里聚。城市更新涉及多產權主體，需要多方配合，需以股權化思維設計各方參與機制，調動各方積極性，避免因某個小環節阻滯影響整體推進。
三是利在哪里分。需建立成本分攤、收益分享和損失補償的城市更新利益平衡機制，充分匯聚和持續激發城市更新動力，確保城市更新良性循環和深化推進。其中，利在哪里分最為重要，決定前兩者。
加力存量商品房收儲轉保障房
《21世紀》：今年上半年你曾談到，房地產市場正向結構性止跌回穩邁進，目前止跌回穩基礎是否穩固？還需要在哪些方面進一步發力？
倪鵬飛：當前房地產調整是不同于以往的深度調整。回顧2021年下半年以來的新房市場可見，政策與市場存在循環影響的周期：市場較大幅度下行后，正向支持政策出臺，推動市場暫時轉穩；隨后市場再度較快下行，新的正向激勵政策跟進，市場再度轉穩，如此進入下一個循環。
上半年市場有一些積極的外在表現和內在因素積累，帶來結構性趨穩特征，個別區域和種類的住房市場有趨穩跡象，各項指標總量跌幅收窄趨勢更為明顯。結構上“好房子”銷售量價增長、土地市場結構性升溫都比明顯。但第三季度市場出現新變化，整體止跌回穩基礎仍有待進一步夯實。
推動房地產市場企穩需從兩方面發力。
首先，宏觀經濟持續好轉是實現房地產市場止跌回穩的關鍵。基于我們的研究框架分析，房地產止跌回穩取決于市場、預期、政策和宏觀經濟環境這四個方面，其中宏觀經濟環境最具決定意義。宏觀經濟持續向好將帶動收入和就業不斷增長，推動預期由弱變強，帶動房地產總體需求恢復，減少二手房供給和新房庫存，助力市場出清。
其次，房地產自身需要著力減負、配套、加力和挖潛。一是為購房者減負，可進一步下調存量房貸利率，并考慮加大房貸與個人所得稅優惠組合等政策力度。二是在發力“好房子”建設的同時，做好配套服務，包括改善“好房子”周邊公共服務、生活設施和生態環境等，完善相關土地拍賣、資金供給等配套政策，更好釋放“好房子”需求。三是加力存量商品房收儲轉保障房，要通過建立地方政府的激勵和約束制度，實行申請制；建立開發企業的激勵和約束制度，實行競價制；建立住戶部門的激勵和約束制度，實行輪候制；稅費減免可以鼓勵改善性家庭購新賣舊。提高收儲轉保的多方積極性，同時降低道德風險。四是注入優質資源，激發購房潛力。地方政府要充分利用和發揮好現有優質公共服務的規模效應，尤其是將優質教育、養老資源引向住房供給集中的郊區、新城新區，釋放相應區域購房潛力。
《21世紀》：中央城市工作會議和《意見》將對房地產市場帶來哪些深遠影響？
倪鵬飛：中央城市工作會議的召開與《意見》的出臺，將為房地產市場發展帶來多重影響。
一是加快市場供求調整。會議將城市更新作為推動城市高質量發展的重要抓手，從實踐來看，通過貨幣化安置、房票安置等方式進行城中村和危舊房改造，減少存量供給的同時，刺激了新需求。
二是加快構建房地產發展新模式。會議和《意見》均明確這一方向，其核心在于政府與市場協同發力。當前市場已倒逼房地產行業探索新模式，例如在買方市場下，購房者對期房接受度下降，倒逼銷售模式從期房向現房轉型；又如傳統“三高”模式難以為繼，開發模式也需相應調整。房地產發展舊模式退出已成必然，政府要借助市場之力，順應市場規律推進房地產發展模式變革。
三是加快房地產市場結構調整。會議明確要以推進城市更新為重要抓手，《意見》提出系統推進“好房子”和完整社區建設，這些部署將逐步改變住房結構，優質、宜居的高質量住房比例將逐步提高；會議對優化現代化城市體系的部署，也將優化房地產的空間布局，促進都市圈和城市群、大中小城市的房地產市場協調發展。
