楊志勇（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)、高端智庫(kù)首席專家）

近日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“保持合理的宏觀稅負(fù)水平”。關(guān)于宏觀稅負(fù)的提法，以前較為常見的是“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”。宏觀稅負(fù)提法變化的原因是什么？這里首先需要理解什么是合理的宏觀稅負(fù)。

關(guān)于宏觀稅負(fù)的討論很多，多數(shù)圍繞宏觀稅負(fù)輕重進(jìn)行。合理的宏觀稅負(fù)也需要基于稅負(fù)輕重進(jìn)行界定。宏觀稅負(fù)的輕重不是簡(jiǎn)單的宏觀稅負(fù)水平數(shù)據(jù)比大小，而是需要將財(cái)政收入、稅收收入和財(cái)政支出結(jié)合起來(lái)評(píng)估。以財(cái)政收入（稅收收入）占GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）之比表示宏觀稅負(fù)。宏觀稅負(fù)水平較低，并不能說(shuō)明稅負(fù)就輕。較低的宏觀稅負(fù)水平，對(duì)應(yīng)的是較少的財(cái)政支出，或者說(shuō)收得少，但支出更少，那么這樣的宏觀稅負(fù)水平是不合理的。較高的宏觀稅負(fù)水平，對(duì)應(yīng)較多的財(cái)政支出，或者說(shuō)收得多，但支出也多，這樣的宏觀稅負(fù)水平反而可能是合理的，只要財(cái)政收入（稅收收入）能用在合適的地方。如果合理的財(cái)政支出需要缺乏充分的財(cái)力保障，就意味著財(cái)政收入（稅收收入）存在缺口，這樣的宏觀稅負(fù)水平就不可能是合理的，必須作相應(yīng)調(diào)整。

財(cái)政收支緊平衡在一定程度上是宏觀稅負(fù)水平有待調(diào)整的表現(xiàn)。破局財(cái)政緊平衡，增收節(jié)支無(wú)疑是重要路徑。黨政機(jī)關(guān)過(guò)緊日子，是節(jié)支，有助于財(cái)政緊平衡問(wèn)題的解決。但節(jié)支不是要降低支出強(qiáng)度。積極財(cái)政政策的實(shí)施需要保持一定的財(cái)政支出強(qiáng)度，這樣，支出總量壓縮空間就會(huì)受限。在此條件下，增收是必由之路。增收應(yīng)是風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量，短期問(wèn)題的解決需要有中長(zhǎng)期眼光，要在中長(zhǎng)期中找到短期的定位。該收的要收上來(lái)，讓宏觀稅負(fù)日趨合理，應(yīng)是正確的方向。

宏觀稅負(fù)水平具有階段性特點(diǎn)

過(guò)去，財(cái)政收入占GDP的比重有所下滑。誠(chéng)然，市場(chǎng)化改革政府職能轉(zhuǎn)變，意味著財(cái)政支出占比可以有一定的下降，但財(cái)政收入占比的大幅度下降，則可能會(huì)影響到政府職能的履行。

1994年財(cái)稅體制改革是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革所進(jìn)行的調(diào)整，同時(shí)這也是一場(chǎng)提高兩個(gè)比重的改革。兩個(gè)比重，即財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重。1994年財(cái)稅改革之后，減免稅權(quán)限基本上收歸中央，地方政府對(duì)稅收征管中的影響大為削弱，財(cái)政收入占GDP的比重逐步回升?，F(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要形式是稅收。宏觀稅負(fù)水平的合理性至關(guān)重要。1994年財(cái)稅改革之后，財(cái)政收入穩(wěn)定機(jī)制逐步形成，財(cái)政收入占GDP的比重從1994年的10.68%上升至2016年20.97%，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供了較為充分的財(cái)力保障，為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)奇跡提供了強(qiáng)有力的支持。

2017—2024年，宏觀稅負(fù)水平有持續(xù)下降。2017年開始，中國(guó)大規(guī)模減稅降費(fèi)，當(dāng)年的財(cái)政收入占GDP的比重下降至20.36%，這是積極財(cái)政政策實(shí)施的需要。積極財(cái)政政策可以從收入側(cè)，也可以從支出側(cè)進(jìn)行。收入側(cè)就是減稅降費(fèi)。每年大量新增減稅降費(fèi)，換來(lái)了市場(chǎng)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。與此同時(shí)，宏觀稅負(fù)水平大幅度下降，2024年財(cái)政收入占GDP的比重更是降至16.29%，這一年，稅收收入占GDP之比更是降至12.97%。

情況發(fā)生了變化，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的提法就需要作相應(yīng)的調(diào)整。2012年，以財(cái)政收入占GDP之比衡量的宏觀稅負(fù)水平為21.42%，而2024年降為16.29%。宏觀稅負(fù)水平下降，但財(cái)政支出任務(wù)仍然很重，在變化如此巨大的條件下，宏觀稅負(fù)水平的合理性問(wèn)題因此提出。

宏微觀稅負(fù)問(wèn)題需統(tǒng)籌看待

宏觀稅負(fù)問(wèn)題要與微觀稅負(fù)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)看待。微觀經(jīng)營(yíng)主體困難時(shí)，不適合加稅，加稅的結(jié)果可能是經(jīng)營(yíng)主體的消失，未來(lái)再也無(wú)法從這個(gè)經(jīng)營(yíng)主體上得到稅收收入。這就會(huì)導(dǎo)致雖然短期實(shí)現(xiàn)增收，但又累積了中長(zhǎng)期問(wèn)題。

微觀經(jīng)營(yíng)主體需要合理的稅負(fù)水平。要設(shè)法讓宏觀稅負(fù)水平和微觀稅負(fù)水平在合理性上取得一致。合理的微觀稅負(fù)水平要讓微觀經(jīng)營(yíng)主體可以正常運(yùn)行。

不同微觀經(jīng)營(yíng)主體所能承受的稅負(fù)水平是有差異的。微觀稅負(fù)水平合理與否不能僅僅觀察經(jīng)營(yíng)主體所承擔(dān)的稅額（絕對(duì)指標(biāo)），也不能簡(jiǎn)單地用相對(duì)指標(biāo)來(lái)衡量。有的經(jīng)營(yíng)主體所繳納的稅收多，相對(duì)指標(biāo)也高，但稅負(fù)可能完全在承受范圍內(nèi)。投資者關(guān)注的是稅后資本回報(bào)率。微觀經(jīng)營(yíng)主體可能更關(guān)注現(xiàn)金流和經(jīng)營(yíng)活力在多大程度上受稅負(fù)影響。現(xiàn)實(shí)中，微觀經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)體差異性，決定了很難有劃一的微觀稅負(fù)承受水平。現(xiàn)代稅收法治的內(nèi)在特征，決定了部分微觀經(jīng)營(yíng)主體所遇到的難題，只能用其他方法來(lái)加以解決。

宏觀稅負(fù)，特別是稅收收入占GDP之比的小口徑宏觀稅負(fù)，值得高度關(guān)注。在現(xiàn)實(shí)中，稅收收入占比下降，非稅收入占比就可能相應(yīng)提升，以維持政府收入的穩(wěn)定。非稅收入特別是其中的一次性非稅收入穩(wěn)定性較差。稅收收入占財(cái)政收入的比重（稅性比）往往反映財(cái)政收入質(zhì)量，盡管這一指標(biāo)存在一定的爭(zhēng)議，但稅性比高，顯示財(cái)政收入的質(zhì)量高，是不爭(zhēng)的事實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，人們希望改變稅性比的考核，是因?yàn)榉嵌愂杖胝急鹊闹匾?，以及稅收收入占比提升難度大。因此，應(yīng)該客觀看待稅性比，對(duì)于地方政府的工作評(píng)價(jià)，應(yīng)該綜合不同指標(biāo)，以更全面地加以評(píng)價(jià)。

“十四五”以來(lái)，全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超10萬(wàn)億元，這是完全必要的，是積極財(cái)政政策落實(shí)的要求。階段性任務(wù)要求有階段性的宏觀稅負(fù)水平。稅費(fèi)優(yōu)惠政策如果固化，勢(shì)必影響政策效果，還可能帶來(lái)政策成本持續(xù)提高的問(wèn)題，導(dǎo)致政策難以持續(xù)。對(duì)于實(shí)施稅收優(yōu)惠政策減少稅收收入，帶來(lái)宏觀稅負(fù)水平下降，這是政策發(fā)揮作用的結(jié)果，必須予以充分肯定。而接下來(lái)要做的是，評(píng)估稅收優(yōu)惠政策的效果，再?zèng)Q定是保留還是取消，即使是取消稅收優(yōu)惠政策，也存在一步到位或逐步實(shí)施的問(wèn)題。科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

微觀經(jīng)營(yíng)主體稅負(fù)的合理性需橫向比較

合理的宏觀稅負(fù)應(yīng)該與財(cái)政正常運(yùn)行相匹配。橫向比較意味著有能力的微觀經(jīng)營(yíng)主體多納稅，能力弱的少納稅或不納稅。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大改變中，可能出現(xiàn)能力強(qiáng)的微觀經(jīng)營(yíng)主體所承擔(dān)的稅負(fù)與能力不相匹配的問(wèn)題（這里更強(qiáng)調(diào)不同微觀經(jīng)營(yíng)主體相對(duì)指標(biāo)的比較），即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但潛在稅源未能轉(zhuǎn)化為稅收收入。新業(yè)態(tài)出現(xiàn)之初，要鼓勵(lì)和呵護(hù)，但行業(yè)和企業(yè)成長(zhǎng)壯大后，稅收優(yōu)惠政策未作相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，就可能會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果。

新能源汽車與傳統(tǒng)燃油車的稅負(fù)差異就是一個(gè)典型案例。在新能源汽車發(fā)展之初，稅收優(yōu)惠政策有其必要性，但隨著新能源汽車行業(yè)的迅速發(fā)展，在汽車新增銷量中，新能源汽車甚至超過(guò)半壁江山，因此稅收政策傾斜也應(yīng)有所調(diào)整。應(yīng)考慮到，新能源汽車還有車輛購(gòu)置稅的減免政策，在一些城市擁有使用上的更多便利，但同時(shí)新能源汽車的行駛同樣要占用道路、消耗公共資源。實(shí)際上，新能源汽車行業(yè)蓬勃發(fā)展到今天，應(yīng)有條件和基礎(chǔ)更加強(qiáng)調(diào)行業(yè)的自生能力。

新經(jīng)濟(jì)與合理的宏觀稅負(fù)

新經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。隨著新動(dòng)能出現(xiàn)，新經(jīng)濟(jì)逐漸成長(zhǎng)為新稅源，但如果稅制建設(shè)長(zhǎng)期滯后，那么新稅源就無(wú)法有效轉(zhuǎn)換為稅收收入。同時(shí)，舊動(dòng)能所支持的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)稅源本來(lái)就在萎縮，常規(guī)稅收收入提供的能力已經(jīng)在下降，如果沒(méi)有相應(yīng)的稅制建設(shè)，那么稅收收入增長(zhǎng)就會(huì)面對(duì)較大的挑戰(zhàn)。

人類社會(huì)發(fā)展史表明，稅收收入總是與所處的時(shí)代相適應(yīng)。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)稅是重要的稅收收入形式；在工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工業(yè)提供了最重要的稅收收入來(lái)源。如今，服務(wù)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中的比重不斷上升，稅制如何因應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行建設(shè)，就成為一個(gè)突出的課題。新經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，也對(duì)稅收征管提出了新要求。如果稅收征管沒(méi)跟上，那么稅源也可能無(wú)法轉(zhuǎn)化為稅收收入。

通常來(lái)說(shuō)，即使是較低的宏觀稅負(fù)水平，其中仍有一定的水分。有的地方招商引資，表面上看稅收收入因此增加了很多，但很可能地方稅收收入的90%以上都要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)等各種方式返還給經(jīng)營(yíng)主體（投資者）。這就會(huì)導(dǎo)致稅收收入的“虛胖”，稅收收入收到了，但絕大部分已經(jīng)通過(guò)支出一側(cè)返還給相關(guān)的經(jīng)營(yíng)主體。這表明實(shí)際宏觀稅負(fù)水平比名義上的宏觀稅負(fù)水平還要低。保持合理的宏觀稅負(fù)水平，需要擠掉這樣的水分。

保持合理的宏觀稅負(fù)水平，需要從公平稅負(fù)中找增量，讓有能力的納稅人繳納與其能力相適應(yīng)的稅額；需要在新稅源中找到稅收增量；需要在規(guī)范稅收優(yōu)惠政策中減少相應(yīng)的稅式支出；需要適應(yīng)新情況，加快稅制建設(shè)步伐，并做好相應(yīng)的稅收征管工作。