21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 中央城市工作會議召開一個多月后，進一步落實會議精神的具體行動指南出臺。
日前，中共中央 國務院印發《關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確了加快城市發展方式轉型，推動城市高質量發展的總體要求、主要目標和重點任務，為城市高質量發展繪就“路線圖”。
《意見》提出，到2030年，現代化人民城市建設取得重要進展，適應城市高質量發展的政策制度不斷完善，新舊動能加快轉換，人居品質明顯提升，綠色轉型深入推進，安全基礎有力夯實，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現代化人民城市基本建成。
圍繞優化現代化城市體系、培育壯大城市發展新動能、營造高品質城市生活空間、推動城市發展綠色低碳轉型、增強城市安全韌性、促進城市文化繁榮發展、提升城市治理能力水平這7個方面，《意見》提出23項具體任務。包括推進城市群一體化和都市圈同城化發展、增強超大特大城市綜合競爭力、提高中小城市和縣城承載能力、因城施策增強城市發展動力、激活城市存量資源潛力、建立可持續的城市建設運營投融資體系等。
中國城市經濟學會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文向21世紀經濟報道記者表示，《意見》是對中央城市工作會議部署的延續和落實，對接下來城市工作的部署更加具體，為各地開展城市工作提供了更清晰的行動指南。
現代化城市體系優化路徑明晰
在中央城市工作會議部署的7方面重點任務中，著力優化現代化城市體系居于首要位置。圍繞優化現代化城市體系，《意見》進一步部署了三方面任務：穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展，增強超大特大城市綜合競爭力，提高中小城市和縣城承載能力。
《意見》提出，穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展。發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區城市群打造世界級城市群，推動成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等成為高質量發展增長極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區域協調發展的支撐作用，促進城市間定位錯位互補、設施互聯互通、治理聯動協作。
首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行院長葉堂林向21世紀經濟報道記者表示，當前我國城市發展從快速增長階段轉向穩步增長階段，進入結構優化和質量提升的關鍵時期。一方面，城市化的人口動力發生改變，過去大量城市化人口主要源于農村地區，如今更多人口則從其他城市轉移而來，具有人口吸引力的城市才能繼續做大。另一方面，單個城市已發展到一定程度，從單個城市發展步入城市群和都市圈發展的階段，不僅要關注單個城市的吸引力，更需重視城市所在區域及整個城市群的吸引力。
基于此，葉堂林認為，對于發展基礎相對成熟、條件具備的地區，可加快推進城市群一體化與都市圈同城化發展；對于暫不具備條件甚至人口外流的地區，則需因地制宜，著力優化公共服務供給、培育優質就業崗位、推動縣域經濟提質增效，通過夯實自身發展基礎增強人口吸引力，為更好推進協同發展積蓄動能。
《意見》提出，增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能，打造高質量發展主引擎。支持超大特大城市結合實際推進制度創新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創新平臺基地，提升原創性、顛覆性科技創新能力。
葉堂林表示，對于城市尤其是超大城市而言，以往通過集聚過多功能與產業、單純依靠規模擴張實現發展的模式，層次相對較低。超大城市作為國家參與國際競爭、展示產業創新實力的重要載體，需轉變發展方式，聚焦高創新性產業布局，做優做強高精尖產業；同時按照功能定位合理有序疏解非核心產業，通過產業梯度轉移帶動城市群與都市圈聯動發展，切實發揮高質量發展主引擎作用。
在超大特大城市結合實際推進制度創新方面，葉堂林進一步指出，制度創新和科技創新或成為創新重點。一方面，多方受益是跨區域合作的基礎，要加快建立和完善跨行政區協同合作機制，為城市間資源要素流動與功能互補提供制度保障；另一方面，科技創新需立足城市自身特色，結合本地人才儲備、產業基礎等核心條件，精準布局未來產業。
激活城市存量資源潛力
在中央城市工作會議提出的現代化人民城市建設目標中，創新排在第一位。培育壯大城市發展新動能，也是《意見》部署的重點方面，圍繞這一內容，《意見》提出因城施策增強城市發展動力，激活城市存量資源潛力，建立可持續的城市建設運營投融資體系等重點工作。
《意見》強調，轉變城市發展動力，更加注重特色發展。秦尊文表示，過去一些城市在發展過程中，存在簡單模仿，甚至陷入“千篇一律”發展誤區的情況，導致城市自身特色逐步弱化乃至缺失，這類同質化發展問題，在今后的城市規劃建設與治理工作中，是需要重點轉變和糾正的重要方面。
《意見》明確，要因城施策增強城市發展動力。立足城市資源稟賦和基礎條件，精心培育創新生態，激發創新創業活力。加強原始創新和關鍵核心技術攻關，強化科技創新與產業創新協同，統籌推進傳統產業改造升級、新興產業培育壯大、未來產業布局建設，因地制宜發展新質生產力。
秦尊文表示，各城市發展新質生產力需突出特色導向，必須結合本地資源稟賦與現有基礎條件制定發展路徑，避免 “一哄而上” 盲目跟風。在具體實踐中，需系統考量本地資源稟賦、區位優勢、交通基礎、人才儲備、技術支撐及產業根基等核心要素，精準發揮城市自身特長。此外，通過先進工藝、科學方法及信息化、智能化手段對傳統產業進行改造升級，同樣是發展新質生產力的重要體現。
在《意見》中，激活城市存量資源潛力，也是培育壯大城市發展新動能的重要方面?！兑庖姟愤M一步明確，全面摸清城市房屋、設施、土地等資產資源底數。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。加強和規范存量城市基礎設施資產管理，提高運行效能。優化產權歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。
秦尊文表示，《意見》將激活城市存量資源潛力納入培育壯大城市發展新動能范疇，與城市要走內涵式發展道路密切相關。我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，在此背景下，必須更加注重挖掘存量資源的潛在價值。例如針對存量土地、低效用地等土地資源，要通過活化利用，切實提升其配置效率與綜合效益，為城市發展注入新動能。
《意見》提出，建立可持續的城市建設運營投融資體系。創新財政金融政策工具，吸引和規范社會資金參與，穩慎推進公用事業價格改革。強化中長期信貸供給，發揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構提供金融服務。加快融資平臺改革轉型，堅決遏制新增地方政府隱性債務。
秦尊文表示，部分地方存在財政偏緊的問題，完全依賴政府投入來推進城市建設運營工作，難以形成可持續模式，因此必須積極吸引社會資本參與。政府作為城市建設運營的主體，需在公共基礎設施建設運營中履行投入責任，而對于具備一定經濟效益的建設項目，則可通過多種方式吸納社會資本共同參與。可以通過發行超長期特別國債等方式籌集資金，通過推出政策性銀行低息貸款降低企業融資成本，對具有相對穩定收益的基礎設施項目、保障性租賃住房項目等，借助資產證券化工具吸引社會資本，同時需完善相關法律法規與制度保障，為社會資本進入營造更優環境。在城市建設運營過程中，一方面，各地需要做強本土企業、夯實稅收基礎，增強自身財政支撐能力。另一方面，針對中西部地區尤其是中西部中小城市，需通過中央專項轉移支付、給予中央預算內投資補助等方式，為其發展提供支持。
