21世紀經濟報道記者 余紀昕
繼補充中小銀行資本金、土地收儲、“清欠”等用途后，今年8月，財政部進一步明確地方債可支持存量PPP項目。
在規模擴容的同時，近年來地方專項債的創新用途也在持續拓展。從2015年置換隱性債務、2017年轉向項目建設為主，到2019年允許部分領域用作項目資本金，2020年新增補充中小銀行資本金，2024年新增支持收購存量閑置土地和保障房，2025年進一步拓展至“化解政府拖欠企業賬款”及“出資政府投資基金”，現階段地方專項債用途表現出愈發明顯的多元化靈活化特征。
在此期間，專項債管理機制的優化也為地方因地制宜開展資金分配提供了良好的制度“土壤”。2024年底國務院辦公廳發布新規，通過“負面清單”管理模式靈活拓寬了專項債的使用范圍，并且政策效果已初步顯現——多地在新債務限額分配中重點向項目準備充分、投資效率高的地區傾斜，正確保“資金用在刀刃上”。
專項債使用過程中也不免存在個別問題，據2025年審計工作報告披露，部分地區存在違規舉債、資金用于禁止類項目、虛報支出、擠占挪用等現象，以及因超需求發行、前期不足或政策變動導致的閑置或浪費，部分閑置項目已產生利息1.29億元。因而，在持續擴大創新應用的同時，如何強化全周期監管、確保資金合規使用，仍是一項長期挑戰。
今年8月20日，國務院辦公廳轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），首次明確可統籌使用一般債、專項債支持符合條件的PPP存量項目，旨在破解項目推進難、融資約束與付費不足等突出問題，提升公共服務質量與效率。
有從事項目管理與投融資的業務人員向記者分析道，此前PPP項目存在定位模糊、后期商業化不暢、“弱運營”等問題，尤其在前些年土地市場下行后，運營盈利能力短板更加凸顯。
“問題在于很多PPP項目方對后期運營利潤估計過高，后期往往入不敷出。”上述任務人員稱。此外，社會資本在簽約前對投資回報“過于樂觀”也是原因之一。
一位了解PPP項目的銀行從業者則表示，PPP項目由于投資大、周期長，往往需要引入企業及金融機構共同參與、共享收益，金融機構作為出資方提供長期貸款。銀行作為資金方的“獲利”邏輯，是通過提供資金獲取風險匹配的收益，本質上賺取“資金收益”，包括貸款利息、債權利息和中間業務收入。她認為，本次新規鼓勵金融機構與社會資本方平等協商，通過調整還款計劃、降低利率或展期等方式優化融資結構，能夠更為有效地保障銀行機構對PPP項目的信貸連續性和資產質量穩定性。
明確地方債可支持存量PPP項目
業界普遍認為，8月地方專項債用途的最新擴圍下，專項債與PPP的有機銜接有望為存量基礎設施注入新信心。
據悉，PPP項目是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常由社會資本承擔設計、建設、運營和維護，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲取回報，政府則負責監管服務質量和價格以保障公共利益。然而，此前部分項目因存在“重建設、輕運營”問題，甚至通過承諾固定回報形成隱性債務。并且存量項目往往周期長、結構復雜，與多方投融資訴求緊密相關。
8月20日財政部發布的《指導意見》則是對當前PPP存量項目問題的重要回應。文件明確，對符合條件的在建項目，地方政府可統籌一般債券、專項債券等資金用于PPP存量項目建設成本中的政府支出部分；對已運營項目，應將運營補貼等支出全面納入預算管理，合理確定保障優先級，嚴格執行支付計劃，不得挪用或擅自改變原定用于PPP項目的預算資金，并可安排專項債券資金有序解決社會資本方墊付的建設成本，以推動項目持續穩健運營。
在融資支持上，文件要求金融機構穩定信貸投放，不得隨意抽貸、斷貸，并建立更契合PPP特點的信貸服務體系，強調“金融機構應依法合規積極支持在建項目融資”，對已簽約項目應依法履約、及時放貸，對未簽約項目應合理確定貸款條件、優化審批流程，“不得無故終止合作，也不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件”。
記者注意到，近期已有部分地區在2025年預算報告中明確安排專項債券資金用于支持PPP存量項目，實際應用中正涌現出多個積極案例。
例如，今年6月，云南省將369億元新增專項債務額度轉貸至各州市，用于補充政府性基金財力，支持地方統籌化解隱性債務、推進部分PPP存量項目建設及清理拖欠企業賬款。同月，浙江蘭溪市海綿生態綜合整治PPP項目和貴州六盤水市火車站棚改PPP項目也實現落地。8月，內蒙古財政廳提出在214.5億元增量專項債券中安排50億元，用于化解政府和社會資本合作PPP存量項目風險。
為化解地方債務風險提供“彈藥”
地方專項債資金注入PPP領域，將對相關方影響幾何？一位曾參與PPP項目的國資人士認為，部分存續PPP項目中之所以一度出現社會資本融資渠道受阻的情況，是因為“PPP項目很多屬于民生領域，非經營性屬性使其回款能力天然弱于完全競爭市場，運營回款想要完全覆蓋投資會比較有壓力。”此次允許使用專項債支持項目建設，有望顯著提升項目現金流的穩定性和可預期性，相當于為各方注入了一顆“定心丸”。
民生證券固收首席分析師徐亮向記者表示，本次《指導意見》有望為地方進一步化解其債務風險提供更多資源和“彈藥”。尤其是一般債券、專項債券等資金能用于PPP存量項目支出，對于這些項目的主要貸款銀行來說確是重大利好，而從長期來看，PPP項目的銀行貸款或能得到全面兌付，也能夠大幅改善地方政府的債務狀況，并提升當地銀行的運營效益。
他指出，專項債資金的注入，預計會使得PPP項目的存量債務獲得較好兌付，地方商業銀行的貸款質量獲得提升，地方政府對于民營企業的欠款或進一步降低，最后有利于激活地方經濟。而投資端來看，地方債用途的多元化，能夠降低地方政府債務，有利于地方政府能夠擁有更多增量融資空間來落實各省市2026年開始的“十五五規劃”。
據財政部數據，截止2022年10月，PPP項目庫入庫項目共計10332個，投資額16.6萬億元。多名業內人士估算，16.6萬億元的存量PPP項目投資中，八成左右為項目貸等債務性資金，按占比75%保守估算，對應須償還的債務規模約為12萬億元。目前，PPP存量項目的拖欠款，大部分沒有納入“地方隱性債務”之中，因而與PPP存量項目相關的諸多利益相關方，例如當地銀行、中小民營企業等，可能存在一定程度的潛在損失，不利于該區域的基礎設施建設、公共服務供給、居民就業及城投平臺再融資。
徐亮認為，上述政策要求“防止逃廢債”“防止項目停擺爛尾”，就是要求強化地方政府債務管理能力及壓實其責任，同時該政策也要求對于在建PPP項目與已運營項目，可以通過債券資金與納入預算管理等方式，“有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續穩健運營”，這對于增強地方財政實力、提升城投平臺運營能力等，都有重大裨益。
中證鵬元研究發展部高級董事吳志武告訴記者，專項債用于解決政府拖欠企業賬款和用于支持PPP存量項目，這實質上是化解政府存量債務風險。前者是由于地方政府無力償付企業應付款，后者則是地方政府無力支付PPP合同應付款，專項債用于這些領域后，有利于促進企業回籠資金，化解企業流動性壓力，對于相關金融機構，也利于防止壞賬風險。
“多點開花”流向重點領域
隨著專項債在多方面的創新用途不斷鋪開，地方債用途的創新“組合拳”持續涌現，正有效流向并支持多個重點建設領域。
在土地儲備用途上，為支持盤活存量土地，自2024年10月12日財政部表示允許專項債券用于土地儲備、支持地方政府回收符合條件的閑置土地以來，此后各省市積極響應，地方專項債用于土儲的進度明顯“換擋提速”。今年2月，首批土儲專項債落地北京，其他地區也相繼出臺收回收購存量閑置土地的相關安排。
比如8月25日，上海擬發行159.146億元新增專項債，用于土地儲備、上海未來產業基金等項目。根據上海市財政廳披露的文件，8月29日招標的專項債券（十九至二十三期）中，部分用于土地儲備和軌道交通，其中第二十三期50億元擬用于上海未來產業基金項目。
記者據企業預警通數據梳理，截至8月29日發稿，今年以來專項債資金用于“土地儲備”的項目數量達1270個，涉及62只專項債券，規模合計3240.39億元，占全年專項債發行總規模的14.27%，占比正在不斷攀升。據DM最新統計，2025年已有13地披露土儲專項債發行計劃，多地擬將募資用于收儲存量閑置土地。這13地均為專項債券項目“自審自發”試點地區。
資料來源：企業預警通，21世紀經濟報道梳理
專項債收儲預計還將加速。浙商固收研究團隊指出，預計土儲債全年發行規模在6000億左右，三季度發行進度可能加快，非自審自發省份或迎來集中發行期，自審自發省份預計發行規模約3000億元。
在“清欠”用途方面，去年10月《關于解決拖欠企業賬款問題的意見》系統部署了相關工作。今年3月，政府工作報告提出擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，較上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房，以及消化地方政府拖欠企業賬款等用途。
關于地方專項債的創新用途所發揮的重要作用，中證鵬元研究發展部高級董事吳志武告訴記者：一是，提供股權資金或資本金來源。比如專項債用于補充中小銀行資本金和投資政府引導基金，前者為中小銀行提供了重要的資本金來源，后者則為政府引導基金提供了重要的出資資金來源，地方政府通過專項債出資有利于擴大對區域優質金融資源的利用。二是盤活土地資產。通過專項債收購閑置土地，有利于土地所有人盤活資產，也為陷入困境的土地市場增強了流動性。
投資端視角，吳志武認為目前專項債與PPP模式的結合對專項債投資價值的影響并不大。專項債的利差主要出自因地方政府償債能力帶來信用風險的不同，但專項債融資成本中在項目方面的風險目前并沒有得到完全體現。
“這與目前地方債市場投資機構的投資策略有關，目前地方債主要投資策略以配置型為主，交易型則占比不大，這背后可能有地方政府主導的因素，但這也使得投資機構對項目風險的敏感度較低，也導致地方債二級市場換手率較低，流動性較差，甚至一二級市場利率出現倒掛，從而削弱了二級市場的風險發現功能。”他稱。
展望未來，地方專項債的用途還有望進一步拓展。關于其可能開發新用途和發揮作用的領域，2024年底國務院辦公廳發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，實行“負面清單”管理制度，明確將完全無收益的項目，樓堂館所、形象工程和政績工程，除保障性住房和土地儲備以外的房地產開發，仿古城（鎮、村、街）以及一般競爭性產業項目納入禁止范圍，而負面清單之外具備收益的公益性領域均可獲得專項債支持。因而吳志武預計，后續專項債還有望在支持地方重大科技創新、提升服務消費等領域發揮重要作用。
